Wiki-правительство: Как технологии могут сделать власть лучше, демократию – сильнее, а граждан – влиятельнее - Бет Новек

John D. and Catherine T. MacArthur Foundation – благотворительная организация с активами $6,4 млрд – недавно вложила $2,55 млн в инициативу под названием «Финансовое будущее и американское общество». Она уполномочила Национальную академию наук и Национальную академию государственного управления создать экспертный комитет для разработки базы данных, которая сможет помочь общественной дискуссии о способах борьбы с прогнозируемым национальным дефицитом. Деньги идут на подготовку отчета и разработку вероятных сценариев этими вашингтонскими неправительственными организациями. Цель проекта – повысить осведомленность по данному вопросу, информировать граждан о фактах, создать информационную базу для дискуссии о компромиссах, на которые необходимо будет пойти в бюджетной политике, и позволить гражданам почувствовать, что они, как индивидуально, так и коллективно, могут многое сделать для финансового будущего страны.

Но представьте, что в следующий раз эта организация профинансирует проект, который будет фиксировать информацию о финансовом будущем на виртуальной карте и выстраивать вокруг нее сообщество. Представьте, что и правительство, и вашингтонские неправительственные организации станут публиковать свои данные в форматах, позволяющих людям преобразовывать их в визуальные модели, сортировать, создавать симуляции и демонстрировать эту комплексную информацию на экране.

А что если Freebase введет эту информацию в свою структурированную базу данных, где факты и цифры легко сравнить? Представьте, что заинтересованные сообщества затем перенесут эти данные в Swivel или Many Eyes, чтобы осмыслить их коллективно, бо́льшим составом участников. Представьте, что такой проект будет четко излагать то, чего не знали и не могли найти неправительственные организации, позволяя всем использовать экран для заполнения пробелов в знаниях. Представьте, что проекты и задачи будут представлены через интерфейс, чтобы над их решением могли работать как сообщества и организации, так и отдельные индивидуумы. Они могли бы использовать экран, чтобы предложить свои услуги по выполнению различных частей этого сложной головоломки (игрушки), обращаясь к специфическим областям, таким как составление бюджета в сфере природоохраны, бухгалтерский учет или стратегии широкомасштабной помощи нуждающимся.

Если мы станем использовать экран как зеркало – чтобы отражать работу группы для нее самой, – то, возможно, сумеем помочь людям в формировании групп. «Способность видеть» упрощает для человека решение о том, к какой группе примкнуть и как использовать свое время и знания. Делая информацию более наглядной, мы делаем ее более понятной. Помогая людям сотрудничать, координировать свои действия, видеть связи и обсуждать конкретную проблему, мы создаем возможность для поиска коллективного решения.

Глава 6. История гражданского участия

Другие страны заявляют о себе через своих представителей… но гений Соединенных Штатов заключается не в совершенстве работы исполнительных или законодательных органов, не в послах и авторах, не в колледжах, церквях или салонах и даже не в газетах или изобретателях… а всегда в простых людях.

Хотя Peer-to-Patent по своему подходу и дизайну и является новаторским проектом, его вряд ли можно назвать первой попыткой привлечь граждан к обсуждению правительственных решений в Соединенных Штатах1. Эта глава определяет место Peer-to-Patent в истории гражданского участия, начиная с Нового курса, – в истории, которая включает попытки создания большей открытости и прозрачности в работе правительства, а также процедуры выявления общественного мнения. Это не всеобъемлющая хронология административного права, а скорее взгляд на некоторые подходы к привлечению информации из неправительственных источников, существовавшие до и после появления Интернета. Конечно, конкретные положения и методы вовлечения общества варьируют от ведомства к ведомству: например, увеличение публичного участия предусмотрено большинством законов о защите окружающей среды. Но в целом я предлагаю идеальные примеры выработки правил с помощью общественных консультаций и переговоров, традиционные процедуры коллегиального рассмотрения и такие инновации, как рынки предсказаний. (Но не рассматриваю формы участия постфактум, такие как гражданские иски.)

Чтобы понимать, куда двигаться дальше в новую цифровую эру, мы должны иметь представление о сложившейся практике и о том, как сильно это отличается от теории и практики демократии взаимодействия. Как и курс на прозрачность, который акцентирует внимание на «выпуске» большего количества бумаг в электронной форме и не предоставляет доступной для поиска и изучения информации, устаревшие представления о компетентности сводят на нет все усилия по увеличению эффективности и продуктивности процедур общественного участия. Большинство методик, которые используют ведомства для консультации с общественностью, до сих пор основаны на представлении о том, что правительство разбирается во всем лучше и что индивидуальное и массовое участие (выработка правил) или контактное участие небольших групп (федеральные консультативные комитеты) является нормой. Эти подходы предшествуют пониманию того факта, что люди, работая вместе, могут достичь большего. И они, конечно же, не рассматривают возможность решения проблем за рамками правительственных процедур. Без признания, что работающая как единое целое группа людей с разнообразными талантами и способностями может помочь тем, кто принимает решения, практики участия по-прежнему будут препятствовать эффективной совместной работы.

Неудача публичных консультаций

Существующая административная система гарантирует каждому право участия, но на практике это участие ограничено и неэффективно. Традиционные теории представительного управления по-прежнему отсекают официальные функции от граждан. Но так не должно быть. Например, понятие демократии, существовавшее в Афинах, накладывало на каждого гражданина обязанность играть активную роль в политике. Каждый свободный взрослый мужчина участвовал в обсуждениях на Пниксе, холме к западу от Акрополя. Из нашего сложного и территориально разбросанного общества этот идеал демократии участия окончательно исчез.

В 1930-е Великая депрессия и последовавший за ней Новый курс положили начало эре вертикальной регулирующей централизации и контроля над экономической и общественной сферами жизни на государственном уровне. Подкрепленный верой в философский и научный прагматизм Новый курс стал ответом на проблемы, вызванные экономической депрессией. Необходимость в улучшении и оздоровлении экономики привела к появлению современной административной системы и резкому росту числа, размеров и масштабов экспертных регулирующих агентств. Общественный интерес, согласно новой административной теории, требовал от этих экспертных институтов решать проблемы скорее технократично, чем демократично.

Централизованная специализация агентств рассматривалась как гарантия беспристрастной и неподкупной законности. Как пишет знаменитый правовед Джеймс Фридман: «Новый курс верил в экспертов»2. Эволюционировало общее право, суды провозгласили принцип уважения к правительственным решениям. Даже с ростом недовольства действиями агентств «экспертократический», как его называет исследователь административной системы Джеральд Фруг, подход в работе правительственных институтов оставался неизменным3.

Закон об административной процедуре 1946 г. предусматривает гражданские консультации в связи со всеми нормотворческими действиями агентств, неизбираемых и в основном неподотчетных, что создает демократический контроль за их работой4. В то время как конгресс принимает несколько сот законов в год, правительственные ведомства ежегодно вводят в действие от 4000 до 8000 нормативных актов, которые регулируют каждый аспект жизни страны: от качества воздуха и воды, ширины дверных проемов в домах до правил перевозки химикатов, количества орехов в ореховом масле и дырок в швейцарском сыре5. Президент Американского университета Нил Кервин называет принятие нормативных актов «самой сложной и важной формой политической деятельности в современной американской политической системе»6. Нет ни одного аспекта жизни, который не был бы затронут этим процессом.

Когда бы агентство ни публиковало проект нормирующего документа, по Закону об административной процедуре оно должно уведомить о нем общественность и «дать всем интересующимся возможность принять участие в выработке нормативного акта с помощью предоставления письменной информации, мнений или аргументов с возможностью устной презентации или без нее»7. Публичные консультации по закону обычно принимают форму слушаний либо письменных комментариев, отправляемых в агентство почтой или, как принято в последние годы, по факсу, e-mail, через сайт агентства или сайт regulations.gov (информационный центр, где публикуются проекты документов большинства правительственных институтов).