Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Основным участником правоотношений по предоставлению государственной гарантии субъекта РФ, как видно из самого наименования рассматриваемого понятия, выступает субъект РФ в лице высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 117 БК). При этом согласно ч.5 ст. 115.2 БК РФ в целях предоставления и исполнения государственных гарантий субъекта РФ допускается привлечение агента, назначаемого высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ[385]. Тем самым происходит делегирование представительских функций государственного органа другому лицу, чаще всего коммерческому банку.

В свою очередь фигура бенефициара, являющегося кредитором по основному обязательству, в обеспечение исполнения которого выдана государственная гарантия субъекта РФ, специальным образом не урегулирована в нормах БК РФ. Более того, исходя из ч. 1 ст. 115Л БК РФ, наличие строго определенного в качестве бенефициара лица при предоставлении государственной гарантии не является обязательным условием. Допускается предоставление государственных гарантий субъекта РФ в обеспечение исполнение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц. В подобных случаях договор о предоставлении государственной гарантии субъекта РФ заключается гарантом с принципалом, и получателем (держателем) такой гарантии является принципал.

Бенефициаром может быть как физическое, так и юридическое лицо. Физические лица выступают бенефициарами прежде всего в отношениях по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Например, государственные гарантии страхования гражданской ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами по рискам угона самолетов, терроризма и пр. Что касается юридических лиц, то, как свидетельствует практика, в большинстве случаев бенефициарами являются коммерческие организации[386]. Кроме того, бюджетное законодательство РФ не содержит ограничений в отношении возможности быть бенефициаром также публично-правовому образованию, в т. ч. иностранному. Все зависит от основного обязательства, в обеспечение которого выдается государственная гарантия субъекта РФ.

Что касается фигуры принципала, иначе говоря, должника по основному обязательству, то БК РФ также не ограничивает круг лиц, которые могут выступать в качестве принципала по государственной гарантии субъекта РФ. Анализ региональных программ государственных гарантий показывает, что наибольший объем гарантирования (на сумму свыше 10 млн рублей) приходится на обеспечение обязательств, по которым принципалами являются юридические лица, осуществляющие инвестиционную деятельность на территории соответствующего субъекта РФ[387].

Между тем определенные ограничения можно встретить в нормативных правовых актах субъектов РФ. Например, в ч.2 ст.2 Закона Белгородской области от 16 ноября 2007 г. № 163 «О государственных гарантиях Белгородской области»[388]предусмотрено, что государственные гарантии предоставляются только:

– открытым акционерным обществам, доля собственности Белгородской области в уставном капитале которых составляет не менее 75 %, и государственным унитарным предприятиям Белгородской области на цели, определенные их уставами;

– некоммерческим организациям Белгородской области, определенным правительством Белгородской области;

– иным юридическим лицам, за исключением федеральных государственных и муниципальных унитарных предприятий, на реализацию инвестиционных проектов, экономических и социальных программ, иных форм реализации решений правительства Белгородской области.

Учитывая то обстоятельство, что государственная (муниципальная) гарантия является источником роста публичного долга, особое внимание законодателем уделено условиям предоставления государственных (муниципальных) гарантий.

Прежде всего предоставлению государственной (муниципальной) гарантии предшествует принятие закона (решения) о бюджете, которым в силу ч. 6 ст.107 и ч. 3 ст. 110.2 БК РФ устанавливается верхний предел государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) по государственным гарантиям субъекта РФ (муниципальным гарантиям), а также утверждается программа государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ.

Программа государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Отдельному отражению в данной программе подлежит каждое направление гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает 10 млн рублей (100 тыс. рублей для муниципальных гарантий). Согласно ч.2 ст. 110.2 БК РФ указанные гарантии могут быть реализованы только при условии их утверждения в составе программы государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ.

Определенным пробелом правового регулирования государственной гарантии субъекта РФ в данной связи является отсутствие в БК РФ аналогичного требования об утверждении программы государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ как условия предоставления таких гарантий. При наличии детального, местами избыточного, правового регулирования порядка осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ, особенности порядка и условий предоставления государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, являющихся наряду с заимствованиями источником роста государственного внешнего долга субъекта РФ, не получили должной правовой регламентации в нормах БК РФ. В целях нивелирования бюджетных рисков субъектов РФ, связанных условными обязательствами бюджета, указанный пробел нуждается в скорейшем восполнении.

Кроме того, к числу других обязательных условий предоставления государственной (муниципальной) гарантии БК РФ относит проведение анализа финансового состояния принципала; предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии; отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям.

Наконец, самой молодой формой кредитных отношений с участием публично-правового образования является бюджетный кредит, отличающейся от ранее рассмотренных форм публичного кредита тем, что его предоставление не приводит к возникновению государственного (муниципального) долга, а влечет за собой образование так называемых государственных (муниципальных) долговых активов (долга перед государством (муниципальным образованием)). В юридической литературе также можно встретить деление публично кредита на пассивный и активный, к первому из которых относятся государственные (муниципальные) заимствования и государственная (муниципальная) гарантия, а ко второму – бюджетный кредит[389].

Согласно ст.6 БК РФ бюджетным кредитом признаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Следует обратить внимание на определенное несовершенство легальной дефиниции рассматриваемого понятия, поскольку бюджетный кредит, безусловно, предоставляется не бюджетом, являющимся фондом денежных средств, а публичным территориальным образованием, формирующим свой бюджет. В нашем случае таковым является субъект РФ (муниципальное образование).

Субъектами правоотношений по предоставлению бюджетного кредита, как и при любом другом виде кредита, являются кредитор и заемщик. Думается, что правовой статус кредитора сомнения не вызывает, поскольку уже из наименования данного вида кредита понятно, что им является соответствующее публично-правовое образование в лице своих компетентных органов. Как следует из ч.4 ст.93.2 БК РФ, субъект РФ (муниципальное образование) в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением, представляют уполномоченные в соответствии с нормативными актами субъекта РФ (нормативными актами муниципальных образований) органы государственной власти (органы местного самоуправления). При этом анализ нормативных правовых актов субъектов РФ в рассматриваемой сфере показывает, что субъекты РФ в правоотношениях по бюджетному кредитованию, как правило, представляют финансовые органы. Например, в Санкт-Петербурге – это Комитет финансов[390], в Республике Карелия – Министерство финансов[391].