Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг, иначе говоря, секьюритизированная форма государственных (муниципальных) заимствований, выступают основным источником формирования публичного долга многих современных государств. Данное утверждение, несомненно, применимо к Российской Федерации – крупнейшему заемщику капитала как внутри страны, так и за ее пределами. Однако для того, чтобы разобраться, насколько оно справедливо для региональных заимствований, представляется целесообразным проанализировать современное состояние государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований.

Прежде всего следует заметить, что более характерным для субъектов РФ в настоящее время является государственный внутренний долг, что обусловлено сознательной долговой политикой РФ начала XXI в. Об этом, в частности, говорят данные Минфина России[367]: по состоянию на 1 июля 2016 г. объем государственного долга субъектов РФ составляет 2 314 445 648,83 тыс. рублей, и из них только 29 326 394,97 тыс. рублей приходится на внешний долг.

Структура регионального публичного долга зависит от особенностей экономического развития конкретного региона. Так, например, государственный долг Владимирской области значится в размере 3 293 416,77 тыс. рублей и представлен исключительно нерыночным инструментом финансирования дефицита бюджета – бюджетными кредитами. Аналогично в Республике Татарстан удельный вес в объеме государственного долга (96 561 203,13 тыс. рублей) занимают бюджетные кредиты из других бюджетов бюджетной системы РФ на общую сумму 86 196 521,45 тыс. рублей. Помимо этого государственный долг Республики Татарстан формируют также обязательства по государственным гарантиям, в то время как долговые обязательства в виде государственных ценных бумаг и кредитов кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций в структуре его долга не значатся.

Иным образом выглядит структура государственного долга г. Москвы. Превалирующим видом долговых обязательств указанного субъекта РФ являются государственные облигационные займы (56 871 075,00 тыс. рублей), вторую позицию в структуре государственного долга г. Москвы занимают кредиты от иностранных банков (28 982 551,40 тыс. рублей) и только третью – бюджетные кредиты (21 449 074,58 тыс. рублей). При этом государственные облигационные займы и бюджетные кредиты формируют государственный внутренний долг города Москвы, а кредиты от иностранных банков составляют государственный внешний долг[368].

Кроме того, анализ используемых субъектами РФ форм привлечения в бюджет дополнительных денежных ресурсов для покрытия бюджетного дефицита показывает, что наибольший объем привлеченных средств в составе государственного долга субъектов РФ приходится на бюджетные кредиты (1 056 243 620,87 тыс. рублей), следом идут кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (756 987 777,48 тыс. рублей), а последнее место в структуре государственных заимствований субъектов РФ принадлежит государственным ценным бумагам субъектов РФ (395 720 470,80 тыс. рублей). Причем бюджетные кредиты являются «пионерами» также по частоте их использования (только четыре из 85 субъектов РФ не имеют в структуре государственного долга обязательств по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ), затем 69 из 85 субъектов РФ имеют в составе субфедерального долга кредиты кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, и лишь в 36 из 85 субъектов РФ наблюдаются долговые обязательства в форме государственных ценных бумаг субъектов РФ.

В свою очередь, в составе муниципального долга общая сумма которого по состоянию на 1 июля 2016 г. значится в размере 341 420 676,55 тыс. рублей, наибольший объем долговых обязательств приходится на кредиты от кредитных организаций (188 266 500,89 тыс. рублей), далее идут бюджетные кредиты (118 956 456,53 тыс. рублей), и только последнюю строчку в структуре муниципальных заимствований занимают муниципальные ценные бумаги (12 891 136,98 тыс. рублей). При этом муниципальные ценные бумаги как способ обеспечения сбалансированности бюджета используются лишь муниципальными образованиями в составе шести субъектов РФ[369].

Приведенные статистические данные Минфина России показывают, что в настоящее время менее половины всех регионов размещают облигационные займы, что говорит о недостаточной доступности данного инструмента финансовой деятельности и, как следствие, о неприменимости к региональному долгу вышеупомянутого тезиса о превалировании государственных (муниципальных) займов в сравнении с иными формами заимствований.

Вышеописанная особенность структуры регионального долга, прежде всего, обусловлена тем, что практика реализации субъектом РФ (муниципальным образованием) права финансировать дефицит своего бюджета посредством эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг связана со значительными процедурными ограничениями, установленными федеральным законодательством.

Для возникновения обязательств по государственным ценным бумагам субъекта РФ (муниципальным ценным бумагам) в силу положений законодательства РФ о ценных бумагах, в т. ч. Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», требуется прохождение процедуры эмиссии, сопровождающейся рядом последовательных этапов, включающих, в частности, государственную регистрацию в Минфине России нормативного правового акта субъекта РФ (муниципального образования), содержащего условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг соответствующего субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг). Указанная процедура государственной регистрации по сути представляет собой согласование Российской Федерацией эмиссии облигационных займов субъекта РФ (муниципального образования) после проведения анализа соблюдения субъектом РФ (муниципальным образованием) установленных федеральным законодательством ограничений.

В свою очередь, осуществление государственных (муниципальных) заимствований путем заключения кредитных соглашений не сопровождается особенными процедурными сложностями[370]. Кроме того, как пишет Д.Л. Хейло, при заключении кредитных договоров «государство не несет дополнительных издержек, связанных с привлечением заемных средств, как это происходит в случае размещения государственных ценных бумаг: оплата услуг агента, организатора торговли или биржи[371]».

Тем не менее следует оговориться, что несмотря на отсутствие предварительного контроля со стороны федерального центра над осуществлением государственных (муниципальных) заимствований в форме привлечения кредитов, подобно тому, что действует в рамках регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), не стоит забывать о необходимости соблюдения базовых требований бюджетного законодательства РФ, предъявляемых к субъекту РФ (муниципальному образованию) как к участнику рынка долговых обязательств, предусмотренных ст.106, 107, 111, 112 БК РФ.

Вместе с тем низкий уровень использования регионами такого способа финансирования дефицита бюджета, как эмиссия государственных (муниципальных) ценных бумаг, обуславливается не только наличием более сложной процедуры по сравнению с кредитным механизмом привлечения дополнительных средств в бюджет. Немаловажную роль, как мы указывали ранее, играет уровень экономического развития конкретного региона и инвестиционная привлекательность выпускаемых облигационных займов, поскольку успех размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг на рынке зависит от интереса инвестора к данному финансовому инструменту. Так, в начале 90-х гг., в отсутствие тогда еще системных законодательных ограничений на масштабы кредитной деятельности регионов, приступившие к осуществлению заимствований субъекты РФ как раз таки столкнулись с проблемами неполного размещения выпущенных займов[372].

Говоря о законодательных ограничениях в сфере региональной кредитной деятельности, стоит уделить особое внимание государственным внешним заимствованиям субъекта РФ.

Чрезмерный либерализм в вопросе осуществления субъектами РФ внешних заимствований и, как следствие, активная практика привлечения внешних займов и кредитов органами государственной власти субъектов РФ в конце прошлого столетия привели к неконтролируемому росту регионального внешнего долга. Опасность негативного влияния заимствований субъектов РФ на показатели долговой устойчивости государства в целом послужила основанием для введения соответствующих запретов путем внесения поправок в БК РФ. Так, субъекты РФ лишились права финансировать дефицит своих бюджетов за счет осуществления заимствований на международном рынке капитала[373].