Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

В данном случае общая величина средств, передаваемых двумя указанными способами – через налоги и дотации, – считается фиксированной. Ее определение или прогнозирование представляет собой отдельную задачу. Можно рассчитывать ее как разность между суммарной прогнозируемой величиной муниципальных бюджетов и прогнозом доходов муниципальных образований по муниципальным налогам, неналоговым доходам, закрепленным долям федеральных и региональных налогов, субвенциям и субсидиям.

Введем обозначения:

А – объем средств, передаваемых через регулирующие налоги;

В – объем средств, перечисляемых муниципалитетам в виде дотаций;

A + B – общий объем межбюджетного регулирования, в данном случае фиксированная величина;

доля средств, передаваемых посредством налогов.

Необходимость нахождения баланса между двумя способами межбюджетного регулирования вытекает из того, что, с одной стороны, более высокая доля налогов t повышает бюджетную самостоятельность муниципалитетов, а с другой – более высокая доля (1 – t) дотаций позволяет легче выравнивать бюджетную обеспеченность.

Решение проблемы схематично описывается следующим образом.

1. При заданном объеме средств, передаваемых по регулирующим налогам, определить оптимальный способ назначения нормативов отчислений.

2. При заданном объеме трансфертов определить оптимальный способ выравнивания.

3. Располагая методологией назначения нормативов отчислений по регулирующим налогам и методологией выравнивания посредством дотаций, найти зависимость минимальной бюджетной обеспеченности МБО по муниципалитетам региона от доли t.

4. Зная зависимость МБО (t) выбрать максимальное значение доли t, при котором минимальная бюджетная обеспеченность остается допустимой, т. е. не ниже заранее определенного уровня.

Модель рассчитывает нормативы дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований, которые «наилучшим» для бюджетной обеспеченности муниципалитетов образом распределяют заданную сумму поступлений.

Под бюджетной обеспеченностью понимается отношение муниципальных доходов к числу условных потребителей (численность населения, умноженная на индекс бюджетных расходов). При этом на этапе расчета нормативов отчислений в число доходов включаются: местные налоги, неналоговые доходы, субвенции, а также отчисления от федеральных и региональных налогов.

Говоря формально, требуется определить нормативы отчислений a1, a2.... a7, удовлетворяющие условию

где Тji – контингент налога i в муниципалитете j; A – заданный объем средств, передаваемый посредством отчислений от федеральных и региональных налогов.

Как показывает несложная математическая выкладка, в случае перераспределения ставок регулирующих налогов посредством увеличения доли отчислений налога 1 и уменьшения доли отчислений налога 2, с соблюдением условия равенства всего объема средств величине А, бюджетная обеспеченность того или иного муниципалитета повысится, если

где Тji – контингент налога i в муниципалитете j; Ti – контингент налога i в области.

С точки зрения бюджетной обеспеченности муниципалитетов высокий норматив отчислений по какому-либо налогу тем выгодней, чем больший вклад вносит муниципалитет в поступления по данному налогу.

Таким образом, для каждого муниципалитета налоги ранжируются в зависимости от отношения контингента налога в муниципалитете к контингенту этого налога по области. Это ранжирование не зависит от того, рассматривается ли контингент на душу населения или в абсолютных значениях – одно от другого отличается постоянным множителем.

Суммируя ранги налогов по муниципалитетам, получим ранжирование налогов в целом.

Нормативы отчислений рассчитываются следующим образом: максимальная ставка по налогу 1-го ранга, затем максимальная ставка по налогу 2-го ранга и т. д., и на том шаге, когда максимальная ставка окажется уже недопустимой по условию (6.1) равенства объема перечисленных средств заданному значению А, требуется сократить ее ровно настолько, чтобы данное условие выполнялось.

Такой способ выбора нормативов отчислений позволяет сделать акцент на приоритетных для большинства муниципалитетов налогах, поскольку предложенная процедура представляет собой не что иное, как формализованное «голосование» муниципалитетов за те или иные налоги.

Сумма средств, передаваемых муниципалитетам в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, подразделяется на две части:

1) дотации на «пропорциональное сокращение разрыва» до заданного уровня. В качестве заданного уровня берется средний уровень бюджетной обеспеченности, умноженный на выбранный пользователем коэффициент. По умолчанию этот коэффициент равен 1. Повышая его, пользователь предоставляет возможность получать данного рода дотации и более обеспеченным муниципалитетам;

2) дотации «на подтягивание беднейших». Исходя из заданого объема средств несколько наименее обеспеченных муниципалитетов выравниваются до одного уровня бюджетной обеспеченности.

Разделение общего объема трансфертов на две части определяется пользователем указанием доли трансфертов первого типа.

Технология расчета трансфертов соответствует применяемой при расчете трансфертов Фонда федеральной поддержки регионов. Эта же технология используется и во Временных рекомендациях Минфина России по регулированию межбюджетных отношений на уровне регион – муниципалитеты.

Поскольку общий объем межбюджетного регулирования фиксирован, то для каждого значения доли t определены значения А = t(A + В) и В = (1 – t)(A + В).

Используя эти значения и рассчивая для них оптимальные нормативы отчислений и дотации, можно найти для каждого t итоговую бюджетную обеспеченность всех муниципальных образований области, и выяснить, какая в результате получится минимальная бюджетная обеспеченность среди муниципалитетов МБО (t).

Доля t средств межбюджетного регулирования, передаваемая в бюджеты муниципальных образований в виде налоговых доходов в результате устанавливается так, чтобы оставшаяся часть позволила выровнять бюджетную обеспеченность всех муниципалитетов до заданного уровня. Пользователь должен задать минимальное значение бюджетной обеспеченности для муниципальных образований. Используя таблицу или график, по величине минимальной бюджетной обеспеченности можно определить, какая доля t средств, передана в бюджеты муниципальных образований посредством дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов. На диаграмме, представленной на рис. 6.2, эта величина равна 62,5%.

Рис. 6.2. Соотношение минимально допустимой и минимальнойбюджетной обеспеченности в зависимости от доли налоговыхотчислений в объеме межбюджетного регулирования

С введением в действие нового законодательства и появлением трех типов муниципальных образований (рис. 6.3), но в отсутствие детальной информации по уровню сельских поселений, на первом этапе модель может применяться для расчета межбюджетных перечислений из региона городским округам и муниципальным районам, с учетом того, что в соответствии с законодательством Российской Федерации должно выполняться следующее соотношение по каждому из регулирующих налогов:

где Nго – норматив городского округа; Nмр – норматив муниципального района; Nсп – норматив сельского поселения.

Рис. 63. Основные этапы межбюджетных трансфертов с регионального уровня на уровень местного самоуправления

Таким образом, на первом этапе регион может перечислять муниципальному району те же дополнительные нормативы отчислений, что и городским округам, и предоставить ему возможнотсь часть из них передавать расположенным на его территории сельским поселениям. На втором этапе с накоплением информации по налоговому потенциалу и о расходных потребностях поселений модель может быть расширена таким образом, чтобы работать в рамках описанного выше подхода и с уровнем сельских поселений.[66]

Фонд регионального и муниципального развития. Фонды такого типа представляют собой относительно новое и в настоящее время не окончательно сформулированное направление оказания финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации региональным и местным властям соответственно.