Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений не допускается.

Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год. В случае если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений либо при невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций – централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в размере указанных субвенций. Определенные сложности у описанного подхода возникают при применении отрицательного трансферта. Если из бюджетов наиболее высоко обеспеченных реципиентов изымается «отрицательный трансферт», а распределение дотаций производится в равном объеме на душу населения (или условного потребителя) среди всех муниципалитетов, не перечисляющих «отрицательный трансферт», возможно падение бюджетной обеспеченности наиболее высоко обеспеченных реципиентов после изъятия «отрицательных трансфертов» и передачи дотаций ниже бюджетной обеспеченности других муниципальных образований. Такая ситуация может значительно уменьшить стимулы к развитию у самых обеспеченных поселений или муниципальных образований. Возникновение такой ситуации крайне нежелательно. Этого можно избежать, если при расчете «отрицательного трансферта» поставить условие сохранения ранга бюджетной обеспеченности после применения всех процедур бюджетного выравнивания, т. е. ввести ограничение на объем «отрицательного трансферта».

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями закона о принципах организации местного самоуправления и БКРФ.

Размер субвенции для отдельного поселения не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития.

Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БКРФ.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в формах, предусмотренных БК РФ. В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Приоритетными бюджетными услугами для возможного включения в региональные фонды софинансирования социальных расходов являются:

1) для муниципальных районов – охрана общественного порядка, дошкольное образование, отдых детей в каникулы, организация скорой медицинской помощи, опека и попечительство, ритуальные услуги;

2) поселений – обеспечение жильем малоимущих, пожарная безопасность, библиотечное обслуживание, благоустройство и озеленение, ритуальные услуги, условия для развития физкультуры и спорта, массового отдыха.

Одной из таких моделей можно предположить схему кассового обслуживания бюджета поселения органами Федерального казначейства, при которой органы местного самоуправления на основании соглашения передают ряд полномочий по исполнению своего бюджета финансовому органу районного уровня.

Распределение межбюджетной помощи на уровне субъект Российской Федерации – муниципалитеты является одной из непростых задач, ежегодно возникающих перед региональной администрацией. Ее решение может и должно опираться на Временные рекомендации Минфина России, содержащие важные общие принципы и формулы, на основе которых можно рассчитать объем и распределение фондов региональной поддержки муниципалитетов (муниципальных районов, городских округов и поселений). При этом предполагается, что нормативы отчислений от региональных налогов и региональных частей федеральных налогов уже определены. Основной принцип назначения нормативов по регулирующим налогам состоит в том, чтобы предпочесть наиболее равномерно распределенные налоги.

Подход, предлагаемый Фондом «Институт экономики города», содержит, в дополнение к Временным рекомендациям Минфина, формализованные рекомендации по решению вопросов обеспечения финансовыми ресурсами органы местного самоуправления[65] . Он основан на следующих предположениях.

1. Нормативы отчислений от регулирующих налогов нужно определить таким образом, чтобы максимально повысить бюджетную обеспеченность муниципалитетов, считая их равноправными.

2. Следует найти баланс между передачей средств через регулирующие налоги и посредством трансфертов (дотаций на выравнивание).

В данном случае общая величина средств, передаваемых двумя указанными способами – через налоги и дотации, – считается фиксированной. Ее определение или прогнозирование представляет собой отдельную задачу. Можно рассчитывать ее как разность между суммарной прогнозируемой величиной муниципальных бюджетов и прогнозом доходов муниципальных образований по муниципальным налогам, неналоговым доходам, закрепленным долям федеральных и региональных налогов, субвенциям и субсидиям.