Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

За 2002 г. в администрацию Самарской области было подано 32 заявки от 28 муниципальных образований. Утверждены 11 заявок на общую сумму 210 млн руб.; профинансировано заявок на конец 2002 г. на 190 млн руб. Утвержденный ст. 30 Закона от 25.12.2002 № 108-ГД «Об областном бюджете на 2003 г.» объем Фонда реформирования муниципальных финансов в 2003 г. в Самарской области составил 300 млн руб.[63]

Распределение средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации. Реципиент (поселение или муниципальный район) получает одинаковый объем трансферта (дотации) в расчете на одного жителя или на одного условного потребителя.

Если в субъекте Российской Федерации (или муниципальном районе) зафиксирован объем фонда финансовой поддержки – D, то трансферт для i-го реципиента (Т.) в этом случае рассчитывается по следующей формуле:

где Ib.pi – индекс бюджетных расходов i-го реципиента; Nнас – численность населения i-го реципиента; Nнас – численность населения на выравниваемой территории (субъект Российской Федерации или муниципальный район).

Этот метод один из самых простых методов выравнивания. Для расчета трансферта необходима информация только о среднегодовой численности населения территории реципиента. Демографическая статистика, как правило, является самой достоверной в России.

Если объем подушевого трансферта велик по сравнению со среднедушевыми расчетными доходами муниципальных образований, этот способ распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное выравнивание бюджетной обеспеченности независимо от ее исходной дифференциации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Доли (в процентах) средств, выделяемых из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так, например, на территории Кировской области расположены 44 муниципальных образования, резко различающиеся по налоговому потенциалу. Только два муниципальных образования (г. Киров, г. Кирово-Чепецк) имеют достаточную базу собственных доходов. Остальные муниципалитеты во многом зависят от финансовой помощи со стороны областного бюджета. Естественны различия муниципалитетов и по уровню социальной инфраструктуры. Так, например, более У3 населения области проживает в г. Кирове, что предопределяет концентрацию в городе объектов общественной значимости.

Образуемый в составе областного бюджета Фонд финансовой поддержки (ФФП) муниципальных образований в 2003 г. составлял 1680,2 млн руб. Объем ФФП с 2001 г. увеличился в 1,7 раза. Получателями средств фонда являются 42 муниципалитета[64] . Распределение средств ФФП производится исходя из их обеспеченности собственными доходами и объемами расходных полномочий.

Использование единой методологии и единого механизма бюджетного регулирования как во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, так и во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не нарушает принципа самостоятельности бюджетов, а лишь способствует укреплению межбюджетных отношений на основе провозглашенных в Федеральном законе 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» принципов.

В этом законе устанавливается и ряд других новых норм. В частности, право представительных органов местного самоуправления за счет собственных средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, а также муниципальные казначейства в целях управления местной казной и исполнения местного бюджета. Это право гарантировано ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и нормами Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наряду с этим органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с Федеральным казначейством об обслуживании исполнения местных бюджетов. Данная норма не противоречит гражданскому законодательству, так как на основании ч. 1 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999, 27.12.2000, 30.12.2001, 29.06., 28.12.2004) (гл. III) регламентируются правовые основы и некоторые основные нормы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Эта регламентация сознательно не детализирована; она и вводит лишь ряд ограничений на взаимоотношения с названными организациями с тем, чтобы органы местного самоуправления не могли произвольно тратить бюджетные средства и заниматься предпринимательской деятельностью. В частности, органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды банков и других кредитных организаций.

Ограничен и выпуск эмиссионных ценных бумаг одним из их видов – муниципальными облигациями, которые выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования.

В этом законе предусмотрено, что правовая регламентация выпуска муниципальных займов и исполнения обязательств по ним устанавливается законодательством Российской Федерации. При этом имеется в виду, что в Государственную Думу Правительством РФ внесен проект Федерального закона «Об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг», после принятия которого будет установлен порядок выпуска муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств по ним. Региональные и районные фонды перераспределения финансовых потоков представлены в табл. 6.32.

Таблица 6.32

Региональные и районные фонды перераспределения финансовых потоков

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, который образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном Законом о принципах организации местного самоуправления и БК РФ, в целях выравнивания, исходя из численности жителей поселений и финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БКРФ.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.