Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Порядок формирования и функционирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации регламентируется ст. 10 Федерального закона 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями этого закона все территории субъектов Российской Федерации предлагается разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы. Таким образом, заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа. Новые подходы к территориальной организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования в новом федеральном законе таких вопросов, как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации межбюджетных отношений, а также схемы взаимодействия между региональным и местным уровнем для предоставления финансовой помощи.

Предлагаемая схема оказания финансовой помощи муниципальным районам и городским округам во многом схожа с применяемой в субъектах Российской Федерации и до принятия этого закона, однако имеется и ряд новшеств.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), и из районного фонда поддержки поселений.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов тех или иных муниципальных образований не допускается. Применение этой нормы на практике позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения муниципальных образований. Кроме того, для всех типов муниципальных образований финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Еще одним новшеством является введение ограничения по объемам трансфертов из фондов для конкретного муниципального образования, исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен в результате оказаться в положении лучшем, чем другой муниципалитет, таких дотаций не получающий.

Законодательством Российской Федерации предусматривается возможность использования в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований механизма так называемых отрицательных трансфертов, субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений из бюджета поселений, чей уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два раза и более превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации.[61]

Кроме того, предусмотрены субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий из регионального фонда компенсаций, которые распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих услуг.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Использование единой методологии и единого механизма бюджетного регулирования как во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, так и во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не нарушает принципа самостоятельности бюджетов, а лишь способствует укреплению межбюджетных отношений.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» впервые регламентируется создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их создание в составе бюджетов субъектов Российской Федерации также является аналогом правового механизма, устанавливаемого в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год путем утверждения определенной доли каждого субъекта Российской Федерации в федеральном Фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и функционирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации регламентируется ст. 10 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Общая модель бюджетного выравнивания определяет величину выравнивающего трансферта как превышение стандартизированных расходов реципиента над его стандартизированными собственными доходами, вычисляя, таким образом, его величину как объем финансовых потребностей территории, недостающий до стандартного уровня.

Если в качестве стандарта принимаются средние для всех территорий душевые показатели бюджетных расходов и доходов, то стандартизированные душевые расходы данной территории определяются как произведение средних душевых расходов всех территорий и отношения подушевых издержек обеспечения стандартной услуги на этой территории к средним душевым издержкам всех территорий.

В соответствии с двумя подходами к бюджетному выравниванию в рамках общей теоретической модели выделяются два типа моделей: модель выравнивания условий производства социальных благ на отдельных территориях и модель выравнивания условий бюджетной деятельности (бюджетных потенциалов) территорий.[62]

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

В Чувашской Республике в конце 2002 г. в соответствии с постановлением Кабинета министров Республики от 03.04.2002 № 94 «О Программе реформирования муниципальных финансов» состоялся первый конкурс среди муниципальных образований на право получения субсидий из данного фонда, победителями которого стали Ибресинский, Чебоксарский и Шемуршинский районы. В течение 2003—2004 гг. данные районы в случае реализации заявленных программ реформирования муниципальных финансов получили 60 млн руб., выделение же средств в 2003 г. предусмотрено ст. 21 Закона Чувашской республики от 28.10.2002 № 29 «О республиканском бюджете на 2003 г.». В 2003 г. победителями конкурса стали Вурнакский и Канаширский районы, а также г. Шумерля. В бюджете Самарской области на 2002 г. (областной закон от 10.12.2001 № 89-ГД «Об областном бюджете на 2002 г.», ст. 27) Фонд реформирования муниципальных финансов был сформирован в размере 400 млн руб. При этом законом была предусмотрена возможность его корректировок с учетом фактического исполнения доходной части бюджета. В отличие от федеральной методики предоставления аналогичных субсидий субъектам Российской Федерации и порядка, принятого в Чувашии, в Самарской области работа Фонда реформирования муниципальных финансов строится на менее жестко формализованных принципах: конкретных сроков подачи заявок от муниципальных образований не существует, процедура распределения средств фонда отличается отсутствием четких формул такого распределения. Регламентация же распределения средств фонда осуществлялась постановлением губернатора области от 27.04.2002 № 129 «Об образовании конкурсной комиссии по выделению средств из Фонда реформирования муниципальных финансов и порядке ее работы», действие которого было продлено на 2003 г. отдельным постановлением губернатора области от 05.05.2003 № 141.