Муниципальное право России - Всеволод Васильев

Хотя в п. 1 Рекомендаций содержалась ссылка на Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», сами Рекомендации противоречили п. 4 ст. 6 указанного Закона, который предопределял, что «взаимоотношения между местными Советами народных депутатов строятся в соответствии с законодательными актами Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик».

Последующие пункты Рекомендаций регламентировали компетенцию органов местных Советов. При этом если в п. 3 Рекомендаций полномочия президиумов по организации работы соответствующих Советов, закрепленные в Конституции СССР и в Конституции РСФСР, были сужены до периодов между сессиями Советов, то в п. 4 президиумы уже становились правомочными в эти периоды решать любые вопросы, отнесенные к ведению Совета, кроме тех, которые решаются исключительно на сессиях Совета. Между тем ст. 141 Конституции РСФСР относила такой круг вопросов к прерогативе законодательства о местных Советах союзной республики, т. е. практически президиумы Советов становились правопреемниками исполнительных комитетов Советов прежнего состава.

Пункты 6, 7 и 9 Рекомендаций противоречили принципу, положенному самими авторами в основу рекомендаций, – соответствия их Закону СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Пункт 3 ст. 6 этого Закона гласил, что «местные Советы народных депутатов образуют свои органы, определяют их полномочия в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик…» А рекомендации предоставляли право местным Советам устанавливать круг вопросов, решаемых коллегиально президиумом, исполкомом, а также председателем Совета и председателем исполкома единолично. Более того, устанавливалась исключительная компетенция Совета и его президиума, что противоречило п. 1 ст. 3 Закона.

В части 2 п. 3 ст. 6 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» было сказано, что исполнительные и распорядительные органы местных Советов руководствуются в своей деятельности Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, законами Союза ССР, союзных и автономных республик. Таким образом, смысл ч. 1 п. 8 Рекомендаций не был согласован с этой нормой, предоставляя возможность данным органам руководствоваться решениями исполнительных и распорядительных органов Советов вышестоящего уровня, правда, с ведения образовавшего их Совета.

Непонятно, на чем основывались авторы Рекомендаций, давая установку принимать решения по отзыву с должности и отмене распоряжений председателя Совета и его заместителей только квалифицированным большинством, не менее чем двумя третями от списочного состава Совета. Эта установка явно противоречила как здравому смыслу, так и правилу, согласно которому избранным считается кандидат, получивший более половины голосов депутатов Совета. Ведь механизм отзыва должен быть адекватным механизму избрания.

Можно предположить, что Рекомендации явились неудачной попыткой Комитета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР заполнить некоторый законодательный вакуум в вопросах регулирования деятельности местных Советов и их органов. Однако заполнение этого вакуума было прямой обязанностью Верховного Совета РСФСР. И вскоре этот вакуум стал заполняться отдельными его актами.

В октябре 1990 г. принимается Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы»[66]. В проекте закона было записано, что союзный Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился одной из причин, повлекших за собой существенные сбои во взаимоотношениях Советов и их исполнительно-распорядительных органов. И хотя эта идея не попала в окончательный текст Закона, главный пафос документа остался – подчеркивалось, что на территории РСФСР обязательны для исполнения государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами Конституция РСФСР и законы РСФСР В постановлении Верховного Совета РСФСР о введении в действие данного Закона указывалось на приостановление на территории РСФСР действия ряда норм Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Далее Советам народных депутатов и их исполнительным органам предписывалось в целях скорейшей стабилизации хозяйства строить свои отношения с предприятиями, объединениями, организациями на основе действующего законодательства (какого конкретно, умалчивалось) и заключаемых договоров.

По сути, это была демонстрация отказа от применения союзного Закона о самоуправлении, вопреки устанавливаемой этим Законом самостоятельности органов местного самоуправления, выстраивалась административная вертикаль, цементирующая все государственные организации республики сверху донизу.

Затем последовал Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»[67], суть которого состояла в том, чтобы местные Советы обеспечили на своих территориях проведение мер по стабилизации экономического положения в соответствии с Законом РСФСР «Об обеспечении экономического суверенитета РСФСР». Речь шла о правах местных Советов образовывать за счет местных бюджетов структуры для создания муниципальной собственности, разгосударствления, приватизации собственности, а также об антимонопольных мероприятиях, земельной реформе и других вопросах перехода крынку. Скупые строчки этого Закона предписывали оценивать объекты собственности и передавать их в муниципальную собственность по согласованию с вышестоящими и нижестоящими Советами. Областным, краевым, районным и городским Советам давалось право с учетом местных условий определять порядок разгосударствления и приватизации принадлежащего им имущества. Кроме того, местные Советы должны были принимать меры к стимулированию на подведомственной им территории предпринимательства и создания элементов рыночной инфраструктуры и т. д.

Разрозненными актами определялись разные стороны реформаторской деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов, пока, наконец, не подошли к принятию Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Комитет создал свой проект, который был предложен на утверждение Верховному Совету РСФСР, но был отвергнут им, что называется, «вчистую» и возвращен на переработку. И здесь снова на помощь пришли ученые. Проект закона, разработанный ими, и был положен в основу Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятого в июле 1991 г.

Хотя в основных своих позициях проект исходил из союзного Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», он был свободен от идеологических нагрузок и существенно конкретизирован. Он не повторял, а развивал многие формулировки союзного закона, продвигал вперед само понятие местного самоуправления и правовую регламентацию его функционального содержания. Это был документ, переходный в том смысле, что он создавался одновременно с такими основополагающими документами Российской Федерации, как Земельный кодекс, Закон о собственности, финансовые законы и др.

Главное, что отличало проект Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета от проекта, подготовленного в Комитете Верховного Совета РСФСР, – это то, что в нем отрицалось самоуправленческое значение области и края. Авторы исходили из того, что самоуправление осуществляется на территориях компактного проживания людей. Самоуправление, по мнению авторов проекта, – это система организации управления на местах, свойственная прежде всего населенным пунктам – селам, поселкам, городам. Но учитывая некоторые сложности реализации этой концепции, связанные со слабосильностью наших сельских населенных пунктов, они следовали союзной линии, считая, что к самоуправлению может быть отнесен и район, хотя эта категория в какой-то степени надстроечная. Они исходили из того, что именно на уровне района можно обеспечить услуги сельскому населению, которые невозможно оказать на сельском уровне. Что касается области, то, по их мнению, эти единицы, особенно с учетом перспектив развития Российской Федерации, не являются субъектами местного самоуправления. Если область получит самоуправление, то, как считали авторы проекта, никакого городского, районного, сельского, поселкового самоуправления не будет. Область с учетом гигантского опыта ее руководства местными Советами начиная с 20-х гг. не даст развернуться самоуправлению. Авторы проекта полагали, что в области может быть региональное управление, управление субъектом Федерации; область выполняет исключительно важные для местного самоуправления функции, она устанавливает нормативы, дает дополнительные средства в виде субсидий, дотаций, ведет методическую работу, устанавливает разные стандарты и т. д. Но все-таки это не самоуправление. Область может содержать очень крупные хозяйственные и социально-культурные образования, допустим, крупные строительные организации, больницы, обслуживая города и получая от них за это деньги.