Муниципальное право России - Всеволод Васильев

Если признавать теорию местного самоуправления, так сказать на государственной основе, проповедываемую Л. Велиховым, то она имела для этого социальные основания только в период НЭПа, быстро закончившегося, вопреки первоначальным намерениям лидеров партии и государства ввести его «всерьез и надолго».

Государство стало образцом бюрократически-централизованной организации, хотя в официальных документах по-прежнему отдавалось должное централизму демократическому, соединяющему в идее решение основных вопросов в центре с широкой инициативой и самостоятельностью мест. В стране надолго воцарилось двоемыслие, когда в официальных речах и документах утверждалось одно, а в повседневном реальном быту говорилось прямо противоположное, откровенность в ту пору была опасной и практиковалась, по крайней мере «на людях», мало.

По иронии истории в тот самый момент, когда волна репрессий против «врагов народа» поднялась особенно высоко, появилась «Сталинская Конституция» 1936 г., провозгласившая власть трудящихся в лице Советов депутатов трудящихся, демократические свободы, в том числе свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности, жилища граждан, тайну переписки, всеобщее, равное и прямое избирательное право и т. д. и т. п.

Это был «демократический камуфляж», весьма неприглядный с точки зрения общедемократических стандартов. Внешне респектабельно выглядели и местные органы. Они по-прежнему оставались органами государственной власти. Но теперь избирались на каждом уровне – городском, сельском, районном, областном, окружном – на основе прямых выборов. Советы, по Конституции 1936 г., руководили деятельностью подчиненных им органов управления, местным хозяйственным и культурным развитием, устанавливали местный бюджет. Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты. Правда, исполкомы были подотчетны как избравшему их Совету, так и исполкому вышестоящего Совета, однако от кого они в большей степени зависели, в Конституции сказано не было. Текущее законодательство о многом тоже умалчивало. К тому же законодательная деятельность как таковая была к этому времени свернута, и нормативное регулирование перешло по преимуществу к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии.

Наделе местные Советы стали вообще безвластными органами, штампующими проекты решений, подготовленные исполкомами, их аппаратом и в конечном счете местными партийными органами, у которых советские органы были на побегушках. Сессии Советов превратились в кратковременные парадные заседания, где критика была не в чести и где депутаты выступали с речами, заранее написанными для них аппаратными работниками. Местные Советы превратились в простых исполнителей велений центра. Их планы были составными частями единого народнохозяйственного плана, их бюджеты – частью общегосударственного бюджета. Бюджеты местных Советов не разрабатывались исходя из потребностей мест, а утверждались в соответствии с «контрольными цифрами», спускаемыми сверху. Как и исполкомы, отделы и управления исполкомов находились в «двойном подчинении». Руководители этих органов, хотя и утверждались Советами, на самом деле состояли в номенклатуре соответствующих партийных структур и без одобрения партийного аппарата не имели никаких шансов пройти на руководящие должности в аппарат советский. Понятно, что для них указания вышестоящих органов и партийных комитетов имели несравненно больший авторитет и силу, чем решения «своего» Совета. Материальная база местных Советов существенно сократилась, если не в абсолютном, то в относительном отношении, поскольку многочисленные объекты жилищного хозяйства, в том числе водопроводные и канализационные сети, газовое и электрическое снабжение населения и т. п., находились в руках ведомств и подчиненных им предприятий, построенных за годы Советской власти в большинстве, если не во всех регионах страны.

Период войны с гитлеровской Германией и послевоенный период восстановления разрушенной войной экономики еще больше централизовали управление, сложилась административно-командная система с минимально допустимой автономией местных государственных органов, в том числе местных Советов. После смерти И.В. Сталина, разоблачения культа его личности наступил короткий период «оттепели», который, в частности, был отмечен усилением общественного внимания к местным Советам. Исходной была идея о начавшемся процессе перерастания государства во всенародную организацию тружеников социалистического общества. Идеологические метания партии во главе с ее Генеральным секретарем Н.С. Хрущевым, объективно обусловленные чрезмерной централизацией государства и государственного управления, приводили к выводам о необходимости демократизации режима. Но при сохранении его прежних основ эти выводы не имели практического смысла. Тем не менее речь шла о повышении роли Советов, «сочетающих черты государственных и общественных организаций, все более выступающими как общественные организации»[62].

Заглядывая в будущее, авторы очередной Программы КПСС предсказывали, что «расширятся права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления). Они будут окончательно решать вопросы местного значения. На решение постоянных комиссий местных Советов должно постепенно передаваться все большее число вопросов местного значения»[63]. На деле попытки передать постоянным комиссиям в порядке эксперимента некоторые управленческие вопросы окончились провалом и были быстро преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов в повестку дня был поставлен вопрос об их ограничении.

Заметим, что идеи о роли местных Советов подчеркивали их значение в решении вопросов именно местного значения. Это было что-то от местного самоуправления, но в искаженной, непоследовательной форме, осуществление которой могло привести в условиях сохранявшегося авторитарного строя только к конфузу. Речь шла о попытках упразднить или заменить сельские Советы общественными старостами с функциями «выдачи справок», о передаче местной промышленности Совнархозам, созданным в пятидесятые годы, о разделении областных и краевых Советов на промышленные и сельские, что резко ослабляло позиции этих Советов в общем руководстве экономическим развитием подведомственных территорий, о выводе из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления и вообще об усилении на местах органов управления, не подчиненных Советам.

И все же сама идея местного самоуправления в нашем государстве не умерла. Она то провозглашалась, то «терялась» в зависимости главным образом от политических и идеологических обстоятельств, причем подчас в международном контексте. Известны были разногласия между коммунистами нашей страны и Югославии, в частности, по поводу тезиса югославских коммунистов, считавших вопреки нашим ортодоксам, что организационную базу народовластия в социалистическом государстве должно составлять производственное и местное самоуправление.

С учетом этого обстоятельства в научной литературе шла полемика о Советах как особых органах самоуправления, причем часть авторов склонялась к буквальному пониманию Советов как органов, самостоятельно решающих все вопросы местного значения, т. е. все вопросы, которые касаются прежде всего населения данной административно-территориальной единицы, развития местного хозяйства и культуры. Другие возражали, находя, что при этом разрушается основной организационный принцип социалистического государства – демократический централизм. Третьи видели в развитии местного самоуправления и определенном ослаблении централизованного руководства процесс отмирания государства и перерастания его в общественное самоуправление и т. д.

Ортодоксальная точка зрения, согласно которой местные Советы – суть местные органы государственной власти, входящие в ее систему, получила непререкаемое утверждение после смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС. И хотя сам термин «местное самоуправление» утвердился в научной литературе, обозначая нерешенную проблему, из официальных документов он исчез. Были приняты многочисленные союзные и республиканские законодательные акты, определяющие статус каждого звена местного Совета, однако, закрепляя в общей, рамочной форме «широкие» полномочия местных Советов, они оказывали мало влияния на их действительную, подчиненную партийному и государственному аппарату роль.

Конституция 1977 г., по сути, закрепила стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, подчеркнув природу местных Советов как звеньев единой системы органов государственной власти, решающих все вопросы местного значения, участвующих в реализации общегосударственных задач, подходя ко всем вопросам с точки зрения интересов общегосударственных и граждан, проживающих на территории Совета, проводя в жизнь решения вышестоящих органов и, в свою очередь, руководя деятельностью нижестоящих Советов. Круг, так сказать, замкнулся. Советы превратились, согласно Конституции СССР, в единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным системообразующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.