Муниципальное право России - Всеволод Васильев

Утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства явилось революционным шагом. Соответствующие уполномоченные на то органы местного самоуправления получили права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности. Во всех этих вопросах органы местного самоуправления действуют в пределах законов и подотчетны только избирателям. Роль вышестоящих органов сводилась в этом случае только к оказанию методической и иной помощи органам местного самоуправления в хозяйственной деятельности.

Немало споров вызвало понятие «местное хозяйство». Что это – все то, что размещено на данной территории? Предлагалось даже назвать его территориальным хозяйством. Но территория сельсовета входит в территорию района, та – в состав области и т. д. К какой территории конкретно надо было бы причислять объекты социальной инфраструктуры, хозяйственные предприятия? Ограничить местное хозяйство только признаком вхождения его в состав муниципальной собственности данной самоуправляющейся территории? Но ведь на этой территории могут располагаться предприятия иных форм собственности, которые, тем не менее, тесно связаны с потребностями местного населения. Проект закона определил состав местного хозяйства с учетом всех этих обстоятельств. Местное хозяйство состоит из объектов муниципальной собственности данной единицы, но в него могут включаться с согласия собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием местного населения. К тому же в состав местного хозяйства могут включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Не очень четкая формула, но дающая представление о направлении развития и пополнении состава местного хозяйства.

Чтобы развязать инициативу местных Советов, проект определил их право без согласования с вышестоящими органами создавать за счет имеющихся у них средств предприятия, организации и социально-культурные учреждения.

Радикальные меры были предложены и в области бюджета, они нашли в той или иной степени отражение в проекте закона. Исходная позиция разработчиков состояла в переходе на нормативный порядок формирования местного бюджета. Это не было самоцелью, а средством стабильного составления бюджета, обеспеченного доходами на нужды местного населения. «Нормативы отчислений в соответствующие местные бюджеты, – было записано в Законе, – утверждаются вышестоящими Советами в зависимости от общей суммы доходов и общей суммы расходов местного бюджета и социальных нормативов, устанавливаемых органами государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик…». Социальные нормативы – к сожалению, не установлены до сих пор, что, естественно, делает призрачными расчеты на устойчивую бюджетную работу органов местного самоуправления и не дает возможности перевести ее на реальную почву.

Крупной мерой, долго дискутировавшейся, в том числе и на сессии Верховного Совета, принимавшей Закон, было определение налоговых источников местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся прежде на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю; земельный налог (частично), местные налоги и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и другие, по замыслу долженствующие составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляют самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления, что при соблюдении этой нормы давало возможность местным Советам создать квалифицированный аппарат, маневрируя при этом современными системами материального поощрения работников управления. Неприемлемыми были признаны предложения о создании такого механизма, когда аппарат должен сам «зарабатывать» средства на свое содержание путем оказания различного рода управленческих услуг. Это связано с тем, что аппарат Советов, используя свое положение, всегда обеспечит себя сколь угодно высоким «заработком». Поэтому правильнее ставить оплату расходов на его содержание в зависимость от результатов деятельности всего хозяйства. Реализованная в Законе модель не исключала возможности оказания руководимыми местным Советом организациями управленческих услуг на коммерческой основе.

В многочисленных вариантах Закона содержались попытки определения компетенции различных уровней органов местного самоуправления. Однако они не были приняты, поскольку нужен был документ, устанавливающий именно основные положения, существенные начала местного самоуправления и местного хозяйства, по-новому решающий главные вопросы, которые затем должны были быть детализированы в законодательстве союзных и автономных республик.

Проблему местного самоуправления как проблему, требующую осмысленного двуединого подхода, разработчики увидели сразу. Выступая на заседании рабочей группы 12 декабря 1988 г., Г.В. Барабашев предупреждал: «Нам надо дать волю республикам. Пускай во всех деталях определяют свое местное самоуправление. С другой стороны, поставить им предел, чтобы они не подавили местное самоуправление. Недавно я посмотрел проект Конституции Эстонии – там полная свобода республики: и тебе валюта, и тебе гражданство. А глава о местных Советах нисколько не изменена. Какими они были жалкими, такими они и остаются. Значит, чего хочет Эстония? Она хочет на уровне республиканского центра иметь все. А мы им этого не дадим. Мы дадим им права и одновременно поставим предел этих прав, чтобы места имели самостоятельность. С одной стороны, власть Союза какая-то останется, пускай они делают, что хотят, но не подавляя местное самоуправление, и здесь должны быть гарантии местного самоуправления против самоуправства республик, а не только против Союза. Короче говоря, мы поставим вопрос так, что не будем учить, что делать (там, в республиках, легче будет написать закон), но установим, какой нужно жестко держаться линии – дадим гарантии местному самоуправлению, чтобы республики их не подавили. Между прочим, Союз не так уж давит, республики больше давят свои местные Советы, вместе с союзными ведомствами. Это мы должны прекратить. Итак, наша задача: обеспечивать местное самоуправление и «против» республик, а не только «против» Союза».

Именно такой документ и был создан и принят Верховным Советом СССР. Как во всяком новаторском деле, в нем были и слабые стороны, не совсем обоснованные положения. Он был декларативен и не определял механизмы реализации выдвинутых идей. Но это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который, несмотря на свои слабости и неизбежные идеологические «шоры», открывал зеленый свет законодательству о местном самоуправлении в России и определял главные пути развития важнейшего демократического политического института.

Судьба его была печальна. Созданный в эпоху начавшегося «парада суверенитетов» республик, он был обречен на невнимание к себе с их стороны. Вместо расширения самостоятельности органов местного самоуправления восстанавливался демократический централизм, цементирующий государственный механизм членов федерации, готовящихся к недалеким боям с Союзом ССР как единым федеративным государством. Уже через два месяца после принятия документа союзный законодатель по законодательной инициативе РСФСР изменил несколько строк в одной из статей Закона. Но эти строки, по сути, совершили «поворот на 180°» от того главного, что содержалось в документе[65]. Были восстановлены прежние иерархические отношения Советов по вертикали и пресловутое «двойное подчинение» исполкомов.

4. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»

Союзные республики в соответствии с Законом Союза ССР должны были принять свои законы о местном самоуправлении. В связи с назревавшим развалом Союза ССР дело это затянулось и осложнилось, причем чем дальше, тем больше республики становились в оппозицию к этому союзному Закону, как, впрочем, и к другим, затрагивавшим, по их мнению, суверенные полномочия республик.

В Российской Федерации Закон Союза ССР был воспринят неодинаково в разных государственных структурах и даже внутри этих структур. Комитет по вопросам работы местных Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР, возглавлявшийся тогда Н.И. Травкиным, разработал и разослал на места Рекомендации о взаимодействии местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов. Этот единственный в своем роде документ за всю историю работы Верховного Совета РСФСР предлагал до принятия новых законов РСФСР, регламентирующих деятельность местных Советов и органов самоуправления, руководствоваться Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Действующие законодательные акты РСФСР объявлялись неприменимыми, если они противоречили Закону СССР. Однако подготовленный, возможно, из добрых побуждений, этот акт вызывал сомнение по самой своей правовой природе. Действовавшее тогда Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР отнюдь не предусматривало, что предлагаемые рекомендации комитета, как это следовало из их текста, «могут применяться Советами различных уровней без каких-либо дополнительных согласований». Тем самым правовой статус рекомендации чуть ли не приравнивался к закону Некорректным было и утверждение, что рекомендации будут учтены «при разработке законов РСФСР». Законы принимает Верховный Совет, и комитет не имел права предопределять его решения и делать заявления от его имени.