Муниципальное право России - Всеволод Васильев

Главное, что отличало проект Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета от проекта, подготовленного в Комитете Верховного Совета РСФСР, – это то, что в нем отрицалось самоуправленческое значение области и края. Авторы исходили из того, что самоуправление осуществляется на территориях компактного проживания людей. Самоуправление, по мнению авторов проекта, – это система организации управления на местах, свойственная прежде всего населенным пунктам – селам, поселкам, городам. Но учитывая некоторые сложности реализации этой концепции, связанные со слабосильностью наших сельских населенных пунктов, они следовали союзной линии, считая, что к самоуправлению может быть отнесен и район, хотя эта категория в какой-то степени надстроечная. Они исходили из того, что именно на уровне района можно обеспечить услуги сельскому населению, которые невозможно оказать на сельском уровне. Что касается области, то, по их мнению, эти единицы, особенно с учетом перспектив развития Российской Федерации, не являются субъектами местного самоуправления. Если область получит самоуправление, то, как считали авторы проекта, никакого городского, районного, сельского, поселкового самоуправления не будет. Область с учетом гигантского опыта ее руководства местными Советами начиная с 20-х гг. не даст развернуться самоуправлению. Авторы проекта полагали, что в области может быть региональное управление, управление субъектом Федерации; область выполняет исключительно важные для местного самоуправления функции, она устанавливает нормативы, дает дополнительные средства в виде субсидий, дотаций, ведет методическую работу, устанавливает разные стандарты и т. д. Но все-таки это не самоуправление. Область может содержать очень крупные хозяйственные и социально-культурные образования, допустим, крупные строительные организации, больницы, обслуживая города и получая от них за это деньги.

Авторы проекта исходили из того, что область нужна, что это очень важное крупное региональное образование, что в связи с этим необходимо иметь специальный закон об областном Совете уже не как об органе самоуправления, а именно как об органе государственной власти.

И проект Комитета, и проект ученых были рассчитаны на все уровни самоуправления, но при этом комитетский проект определял «общий котел» полномочий для всех уровней, имея в виду, что затем на договорной основе полномочия будут распределены между органами самоуправления разных уровней и возникнут отдельные акты для каждого уровня. В проекте ученых компетенция определялась применительно к каждому уровню самоуправления, причем и здесь предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный, не главный. Авторы проекта считали, что, если его поставить во главу угла, т. е. установить, что свою компетенцию Советы сами определяют, сами делят между собой, это затянется на многие годы и вызовет лавину конфликтов. Поэтому надо сначала позитивно определить, что в руках Советов, а потом пускай они меняются, если возникнет такая необходимость.

В организационной части проекта ученых были заимствования из Рекомендаций Комитета, подписанных Н.И. Травкиным. Эти рекомендации, при всей их неординарности с точки зрения правовой формы, сыграли и некоторую позитивную роль. После этих Рекомендаций местные Советы стали меньше писать в Москву. Им рекомендовали: хотите иметь исполком – пожалуйста, хотите мэра – нет возражений, хотите председателю Совета поручить исполнительные функции – тоже ваша воля. И учитывая, что многие Советы стали это делать, авторы проекта включили в его текст организационную концепцию Н.И. Травкина. Правда, они старались сделать так, чтобы президиум Совета не смог подменить Совет. Президиум создавался, чтобы ликвидировать ситуацию, сложившуюся при административно-командной системе, когда исполком захватил все рычаги и Совет стал декорацией. Авторы боялись, что, если президиуму дать властные права между сессиями Совета в полном объеме, вернется старая практика. Поэтому они установили, что, поскольку Совет все-таки работает не на постоянной основе, президиум может выполнять некоторые его функции, но каждый раз по поручению Совета и в определенных границах. Границы старались определить так, чтобы все, что входит исключительно в компетенцию Совета, президиум получить не мог. Заметим, что позднее при доработке проекта президиум вообще был исключен из системы органов Совета.

Было немало и других различий между обоими проектами. В конечном счете из обоих взяли лучшее. Позитивным моментом Закона было, в частности, то, что он, преодолев старую конституционную формулу о том, что Совет вправе решить любой вопрос, относящийся к его компетенции, т. е. к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался «развести» полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации. Компетенция Совета и администрации в одних и тех же сферах деятельности была различной. Правда, в этом отношении Закон не всегда был последовательным, что приводило на практике к обострению начавшегося к тому времени противостояния Советов и исполнительных органов власти и потребовало внесения соответствующих поправок в текст Закона.

В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую очередь относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.

В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» было заложено много и других прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические черты нового политического института. Вместе с тем практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов (разд. V Закона). Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, «повисали в воздухе», не будучи подкреплены текущим законодательством. С принятием отраслевых законодательных актов (Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и др.) всякий раз неизбежно менялась законодательная терминология, предлагались иные правовые решения хозяйственных и социальных проблем, отличающиеся от закрепленных в Законе о местном самоуправлении. Поэтому компетенционные нормы Закона быстро «устаревали» и входили в противоречие с текущим законодательством. Так, п. 5 ст. 49, п. 7 ст. 55, п. 7 ст. 66 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривали, что местные Советы различных уровней определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества. По

Закону же РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятому позднее, местные Советы могли принимать местные программы приватизации и соответствующие нормативные акты лишь в развитие Государственной программы приватизации и на основе Закона о приватизации и иных законодательных актов. Таким образом, местные Советы участвуют в приватизации, но не являются единственным «действующим лицом», устанавливающим порядок в этой сфере своей деятельности.

Разработчики Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» полагали, что новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной – в той части, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.