MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI

Из пяти послевоенных президентов Кэйданрэн (Федерации экономических организаций) Исикава Итиро* (18851970), Исидзака Тайдзо* (18861975), Уэмура Когоро* (18941978), Доко* Тосио (р. 1896) и Инаяма Йосихиро (р. 1904) трое - бывшие бюрократы (один в отделе связи, двое в отделе торговли и промышленности), четверо - выпускники Тодай (один по инженерному, один по экономическому и два по юридическому профилю). Однако трудно соотнести их биографию с их политикой, разве что можно сказать, что все пятеро тесно сотрудничали с правительством. Исикава (инженер, не являющийся бюрократом), Уэмура (бывший бюрократ) и Инаяма (бывший бюрократ) были наиболее склонны к сотрудничеству; Доко (инженер, не являющийся выпускником Тодай) - менее; а Ишизака (выпускник юридического факультета Тодай), что, возможно, удивительно, был наименее склонен к сотрудничеству.

Амакудари обеспечивает еще один канал связи между правительством, деловыми кругами и политическим миром. Накамура Такафуса считает, что это основной канал связи между деловым и бюрократическим миром. Тем не менее, его влияние сдерживается аналогичным, но сквозным влиянием школьных связей, брачных союзов, клановых сетей, совещательных советов, отношений между старшими и младшими, а также министерских клубов всех отставных бюрократов (например, в 1963 г. клуб "Кайо-кай "* МФТИ насчитывал около 588 членов).

В дело вступает и человеческий фактор. Некоторые бюро просто не любят амакудари, потому что считают, что это ниже их достоинства - заниматься бизнесом ради прибыли, или потому, что не хотят возвращаться в свое прежнее министерство, чтобы лоббировать интересы своих более молодых коллег. Например, Иватакэ Тэрухико после выхода на пенсию из MITI перешел на работу в компанию Kobe Steel, но он не одобрял амакудари. Когда сотрудник Министерства финансов Иноуэ Ёсими обошел его на посту президента Kobe Steel, ему предложили занять пост президента компании-спутника, но он ушел в отставку и стал преподавателем литературы в Todai *, чем хотел заняться уже много лет.

Отношения между правительством и бизнесом в Японии не всегда складываются так гладко, как кажется на первый взгляд. Одним из основных факторов, снижающих его эффективность и зачастую непредвиденным образом изменяющих различные отношения внутри истеблишмента, является конкуренция между министерствами, которую японцы называют "секционностью". Некоторые наблюдатели считают, что это самая важная характеристика японского правительства, которая либо ограничивает его потенциальную эффективность, либо смягчает его огромные полномочия. Если судить по японскому термину, обычно используемому для его обозначения «соперничество местных баронов» можно подумать, что японцы считают секционализм наследством самурайской эпохи. Безусловно, одной из наглядных причин сектантства стала Конституция Мэйдзи 1889 г. с ее положениями о "независимой ответственности перед троном", согласно которым министры и их министерства не были подотчетны ни премьер-министру, ни кабинету министров, ни Сейму, а только императору и, следовательно, никому, кроме себя. По замыслу составителей, это должно было предотвратить приход к власти конкурентов олигархов и использование правительства против них, но на деле это привело к многочисленным случаям, когда военные министерства использовали свою радикальную независимость для того, чтобы бросить вызов любой власти. Многие ученые считают, что отсутствие координации между армией, флотом и остальными органами власти во время Тихоокеанской войны стало одной из главных причин поражения Японии.

Конституция 1947 г. гласит, что "исполнительная власть принадлежит кабинету министров" (ст. 65) и что "кабинет министров при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Сеймом" (ст. 66). Тем не менее, у кабинета нет координирующих органов, а исполнительная власть, как и до войны, осталась в министерствах. (Ни Ревизионная комиссия, ни Бюро по законодательству при кабинете министров - два основных кадровых органа при кабинете министров - не имеют контрольных или координирующих полномочий по отношению к министерствам). Министр уже не может свалить правительство, просто уйдя в отставку, но старые традиции сильной независимости и соперничества сохраняются. Сахаси Сигэру, бывший заместитель министра МФТИ, утверждает, что в этом отношении система кабинета министров не является исключением.

Послевоенное расширение бюрократического аппарата, сопровождавшееся попытками сократить его численность, укрепило эту традицию. Безопасность и средства к существованию бюрократа стали зависеть от сохранения или расширения юрисдикции его министерства. Сокращение юрисдикции ставит под угрозу не только должности чиновников, но и их перспективы в амакудари, поскольку министерство нуждается в клиентах и подконтрольных организациях для найма тех из своих пенсионеров, кто не обладает востребованными навыками. Таким образом, традиции и обстоятельства порождают интенсивное "территориальное сознание", прерываемые, по словам Сакакибары, "гангстерской борьбой за юрисдикцию" в рамках всей государственной бюрократии.

Как бы то ни было, готовность бюрократов отстаивать интересы своей службы оказывает заметное тормозящее и искажающее влияние на государственную политику Японии. Многие решения японского правительства непонятны стороннему наблюдателю, если он не понимает, о каких бюрократических интересах идет речь и на какие компромиссы приходится идти. Например, в 1974 году, когда премьер-министр Танака предложил создать министерство зарубежного экономического сотрудничества, война между существующими министерствами разгорелась с новой силой. МИТИ уже пыталось добиться включения в бюджет 1974 года предложения о создании "Корпорации по развитию зарубежной торговли в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности", а Министерство сельского хозяйства хотело создать "Корпорацию по развитию зарубежного сельского и лесного хозяйства". Они активно конкурировали друг с другом за долю в том, что выглядело как расширение деятельности Японии по оказанию экономической помощи. Министерство иностранных дел сразу же возразило, что в его ведении уже находятся два агентства, цели которых схожи с целями предлагаемого министерства. В итоге премьер-министр Танака принял решение о создании министерства, в состав которого вошли бы два агентства иностранных дел, но при этом в его управление были бы включены МИТИ и Министерство сельского хозяйства. Министерство иностранных дел сопротивлялось и, в конце концов, согласилось на создание нового Агентства международного сотрудничества в августе 1974 г.

Министерства социального обеспечения остановили предложение по средним и малым предприятиям, аргументируя это тем, что они тоже потеряют часть юрисдикции, не говоря уже о самом MITI. МИТИ и Министерство строительства остановили реализацию идей по энергетике и жилищному строительству, задействовав свои старые связи, поскольку ни одно из министерств не хотело терять нефтяной и жилищный бизнес как места для отставки своих чиновников.

Самая продолжительная борьба в японском правительстве, начавшаяся еще в довоенное время, связана с попыткой отобрать контроль над бюджетом у Министерства финансов и передать его кабинету министров или какому-либо надведомственному координирующему органу. В 1955 г. Коно Итиро* выступил с идеей создания независимого бюджетного бюро, в 1963 г. Временный совет по административным расследованиям рекомендовал создать систему помощников