Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ - Галина Шкарлупина

Глава II

Функции государственного и муниципального управления в организации и регулировании образовательного процесса

Административная реформа в Российской Федерации значительно изменила правовое положение таких основополагающих институтов, которыми являются государственное управление и государственная служба. Принятые в последнее время федеральные законы систематизировали государственную службу по видам и уровням, определили трехзвеньевую структуру федеральных органов исполнительной власти и разграничили функции федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

В результате кардинальной перестройки государственного аппарата произошли изменения компетенции государственных органов и значительное обновление функций государственного управления.

Постановлениями Правительства РФ установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства российской Федерации сфере деятельности.

Федеральное министерство:

– на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

– министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

– министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Юридические особенности функций и полномочий первой группы федеральных органов исполнительной власти – федеральных министерств – определяются тем, является ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления.

В течение 2004 года в Бюллетене Министерства образования и науки Российской Федерации публиковались документы, изменяющие регламент работы государственных органов в области образования: Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации84, Положение о Федеральном агентстве по образованию85, Положение о Федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам86 и другие.

Документы, как правило, подразделяются на три раздела: I – Общие положения, II – Полномочия, III – Организация деятельности. Надо отметить, как правило функции в раздел не выделены и находятся в контексте документа регламентирующего деятельность государственных структур.

Отсутствие четкости в функциональном предназначении ведет к дублированию в организации деятельности. Чаще всего функции указываются только в должностных инструкциях для государственных служащих, но исследование показало, что по нисходящей количество нагрузки полномочий увеличивается, а определенности и функциональности уменьшается. Это дает почву для неразберихи и дублирования деятельности государственных служб. Нет прозрачности, в решении каких вопросов можно обращаться в данное ведомство, и не придется ли пройти еще десяток инстанций в решении одного вопроса.

Недооценка юридических аспектов функциональной определенности управления отрицательно сказывается на его уровне, приводит к появлению элементов дезорганизации и безответственности. Положение о государственной службе (о министерстве, агентстве, службе) рассматривается как система установленных или санкционированных государством общеобязательных норм (правил поведения) госаппарата и государственных служащих по отношению к регулируемым государством социальным отношениям. Каждая правовая норма есть определенный масштаб функций, мера должного или возможного поведения, определенного юридическим актом, в качестве типизированного правила она применяется в различных ситуациях для регулирования поведения должностных лиц и подчиненных.87

Слабая прописанность или отсутствие в нормативном документе функций управления государственного органа приводит к серьезным деформациям исполнительной власти. Органы разных уровней плохо реализуют свои полномочия, часто вторгаются в сферу компетенции других органов. Конфликтность и борьба за сферы влияния с другими уровнями государственной власти ослабляют государственное регулирование.

Второй уровень правового регулирования существенно отличается от первого. Субъектов регулирования здесь не один, а два: Федерация в лице федеральных органов государственной власти и субъекты РФ в лице своих органов государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять правовое регулирование (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Объектов на втором уровне правового регулирования тоже два. Первый из них Конституция РФ определила как объект (объекты) совместного ведения (ст. 72). Хорошо известно, что управлять одним объектом со стороны не одного, а нескольких субъектов дело невозможное и безнадежное, поэтому считается, что полномочия (компетенции) двух субъектов по управлению единым объектом должны быть четко разграничены, и юридически зафиксированы. Второй объект правового регулирования на этом уровне определен в ст. 73 Конституции РФ в виде исключительной компетенции теперь уже не Федерации, а ее субъектов: то, что осталось от исключительной компетенции Федерации и совместной компетенции Федерации и ее субъектов, отнесено к исключительной компетенции субъектов РФ, без перечисления конкретных объектов. Таким образом, второй уровень правового регулирования включает два объекта с неодинаковым правовым статусом в отношении них со стороны субъектов регулирования, полномочия у которых тоже различные.

Третий уровень правового регулирования – муниципальный (местное самоуправление) – имеет свои особенности. Общий объект правового регулирования на этом уровне можно принять за один: местное самоуправление. По Конституции РФ (ст. 12,130) местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Конституция РФ не определила, кто же является субъектом (субъектами) правового регулирования на муниципальном уровне. Это сделано текущим законодательством. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»88 определил три субъекта правового регулирования отношений: федеральные органы государственной власти (ст. 4), органы государственной власти субъектов Федерации (ст. 5), местное самоуправление на муниципальном уровне. Назвав три субъекта правового регулирования, указанный Закон – и это неизбежно – обязан был разделить и общий объект регулирования соответственно на три части, три объекта в рамках общего объекта – местного самоуправления. Общеправовым объектом является поведение людей.

Таким образом, третий уровень правового регулирования характерен наибольшим числом, как субъектов, так и объектов правового регулирования. В то же время здесь нет совместного объекта. А разделение общего объекта – местного самоуправления – доведено до объема полномочий каждого из субъектов по конкретным вопросам местного самоуправления.

Управление со стороны государства развитием образования и науки – целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы социальной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.

Государственное управление в широком смысле – сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле – деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления. Администрирование – управленческая деятельность в организациях, учреждениях, предприятиях.89

Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

а) выполнение общезначимых функций;

б) нормативно-распорядительное регулирование;

в) подзаконный характер деятельности;