MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI

попытках министерств внутренних дел и финансов блокировать эти попытки. У министерств был многолетний опыт саботажа реформ государственной службы. В соответствии с законом Гувера при кабинете министров был создан Национальный орган по кадрам, который проводил экзамены, устанавливал шкалы оплаты труда и проводил слушания по жалобам. Однако закон не создал ни в кабинете министров, ни в аппарате премьер-министра полномочий и штата, необходимых для контроля над министерствами; в частности, полномочия по составлению бюджета оставались в Министерстве финансов (в отличие от Управления по управлению и бюджету США, входящего в аппарат президента).

В соответствии с поправкой к Закону о государственной службе, принятой в 1948 г., переэкзаменовке подлежали все чиновники - от помощников начальников отделов до заместителей министров по административным вопросам включительно. Несмотря на протесты старых чиновников, экзамен состоялся 15 января 1950 г. и сразу же стал известен как "райский экзамен", поскольку чиновники могли курить, пить чай и занимать столько времени, сколько хотели (некоторые оставались на всю ночь). В результате около 30% действующих чиновников не были переназначены, но одновременно правительство провело соответствующее 30-процентное сокращение штатов, так что в итоге в бюрократический аппарат не пришло новой крови, кроме как через обычные каналы набора. Однако, помимо повышения статуса, быстрый рост экономической бюрократии в период оккупации был обусловлен, прежде всего, обстоятельствами. Прежде всего, это решение SCAP проводить непрямую оккупацию, работая через японское правительство и отдавая ему приказы, а не смещая его. В глазах многих японцев это было, вероятно, желательным решением, но оно открыло бюрократии путь к самозащите.

Профессор Цудзи Киёаки, наиболее известный японский специалист в области государственной службы, считает, что двумя ключевыми причинами сохранения так называемой "императорской системы (тэнно*)", под которой он понимает не сам институт императора, а структуру государственной бюрократии, не сдерживаемую ни кабинетом министров, ни парламентом, были непрямое правление и быстрое принятие правительством новой конституции, разработанной американцами. Последнее предотвратило угрозу Макартура вынести свою конституцию на плебисцит, если правительство продолжит упираться. Цудзи признает, что Конституция 1947 г. предусматривает создание в высшей степени ответственного демократического правительства - фактически, это был самый важный акт позитивной демократизации, осуществленный оккупантами. Но, по его мнению, бюрократы увидели главное: необходимость избежать прямого участия народа в политике, чтобы сохранить власть бюрократии. Конституция 1947 года, какой бы либеральной она ни была, безусловно, является, была дарована обществу сверху так же, как и Конституция Мэйдзи 1889 года.

Цудзи считает, что во время оккупации возможность такой народной революции была упущена, несмотря на значительную степень социальной мобилизации, которая была достигнута в социальной, рабочей, промышленной и сельскохозяйственной сферах. Тем не менее, следует отметить, что для эффективного функционирования государства развития необходимо, чтобы бюрократия, направляющая экономическое развитие, была защищена от всех, кроме самых влиятельных групп интересов, чтобы она могла устанавливать и реализовывать долгосрочные промышленные приоритеты. Система, в которой весь спектр групп давления и интересов, существующих в современном открытом обществе, имеет эффективный доступ к правительству, наверняка не обеспечит экономического развития, по крайней мере, под официальной эгидой, какими бы другими ценностями она ни обладала. Таким образом, успех экономической бюрократии в сохранении в более или менее неприкосновенном виде своего прежнего влияния стал предпосылкой успеха промышленной политики 1950-х годов.

Бюрократия не просто сохранила свое влияние, но и расширила его в двух направлениях. Во-первых, требования восстановления экономики привели к значительному разрастанию бюрократического аппарата. Уайлдс приводит данные, согласно которым за первые три послевоенных года численность бюрократии увеличилась на 84% по сравнению с ее максимальной численностью в военное время.

 

Дело было не только в увеличении числа задач, стоящих перед бюрократией, но и в том, что SCAP настаивала на передаче экономических функций, ранее разделенных между правительством и дзайбацу, исключительно в руки государства. Как мы увидим в главе 4, это было развитие, за которое довоенная бюрократия боролась со страстным энтузиазмом, но которое было так и не была достигнута из-за сопротивления частного сектора. Цудзи полагает, что SCAP так и не смогла в полной мере осознать последствия своих действий, когда принудительно передала часть полномочий дзайбацу правительству, поскольку SCAP, в соответствии с американской теорией государственного управления, рассматривала бюрократию как "неполитический инструмент", а не как политический орган. Более того, SCAP сама являлась официальной бюрократической организацией - армией США - и не склонна была ставить под сомнение институты, основанные на профессиональном, пусть и не всегда политически подотчетном служении государству.

Второй причиной расширения бюрократического влияния стала относительная некомпетентность политических сил, созданных ГКЧП для замены старого порядка. Кадры старых политических партий, возвращенные новой конституцией к руководству правительством, никогда (или почти двадцать лет) не пользовались политической властью. Более того, некоторые наиболее компетентные из них были вычищены. Американская традиция, когда партийные лидеры глубоко вовлечены в административные дела и разработку законов, в Японии так и не прижилась. При правительстве Катаямы, созданном 24 мая 1947 г., министры кабинета были настолько некомпетентны и настолько не знакомы с законодательством, что в зале заседаний кабинета каждый из них имел своего заместителя, чтобы советовать ему, что делать. Такое положение дел закончилось в январе 1949 г. с приходом к власти третьего правительства Ёсиды. Ёсида Сигэру (1878-1967), сам бывший высокопоставленный чиновник Министерства иностранных дел, создал "бюрократическую структуру руководства", которая и по сей день формирует основное направление японской политики.

В результате двадцать четвертых всеобщих выборов, состоявшихся в январе 1949 г., в состав Сейма вошли 42 новых члена - бывшие бюрократы, в большинстве случаев - протеже и союзники Ёсиды, который и побудил их выдвинуть свою кандидатуру. Среди этих новых политиков были Икеда Хаято (1899-1965), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра финансов и ставший новым министром финансов при Ёсиде, и Сато* Эйсаку (1901-1975), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра транспорта и вскоре ставший главным секретарем Либеральной партии Ёсиды. Незадолго до выборов, 24 декабря 1948 г., Киси Нобусукэ (р. 1896) был освобожден из тюрьмы Сугамо как военный преступник класса "А", не имеющий обвинительного заключения. Он занимал должности заместителя министра торговли и промышленности в кабинетах Абэ, Ёнаи и Коноэ, а также министра торговли и промышленности и заместителя министра боеприпасов в кабинете Тодзио*. 29 апреля 1952 г. он был освобожден от должности, а через год избран в депутаты.

 

Бывшие бюрократы, каждый из которых сделал полноценную и очень успешную карьеру в своем министерстве, доминировали в японской политике с 1957 по 1972 год: Киси был премьер-министром с февраля 1957 г. по июль 1960 г., Икеда