MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI

в первые годы работы в министерстве их "старшие", в том числе те, кто ушел с государственной службы и занял влиятельные позиции в промышленности или политике. По его мнению, эти обычаи складываются в "путь бюрократа" сопоставимо с "путь воина". Конечно, многие довоенные бюрократы происходили из самурайских семей, где этика служения сохранялась десятилетиями после распада самурайства как класса. Как отмечают Блэк и его коллеги, "с расформированием самурайских администраций по всей Японии сформировалась гражданская бюрократия, численность которой примерно в десятую часть превышала общее число бывших глав самурайских семей. В большинстве своем выходцы из самурайского сословия, обладавшие высоким статусом верных представителей императора, а не сёгуна или даймё, как раньше, эти бюрократы приобрели ауру, ранее присущую самураям". Эта "аура", ранее присущая самураям, до сих пор прослеживается в некоторых терминологических выражениях, которые сегодня ассоциируются с бюрократами. Например, для обозначения государственных органов принято использовать термин "те, кто выше". Говорят также, что японцы обычно не ставят под сомнение власть правительства, поскольку уважают его "самурайский меч", что напрямую относится к реликвии самурайской семьи - мечу. Такой украшенный меч символизировал статус самурайской семьи, а не был оружием, предназначенным для убийства людей. Яманоути считает, что использование этого термина отражает народное представление о законе как о символе власти, а не о том, что обладатель власти должен использовать в действительности. Переход от старой конституции к новой, по мнению Яманоути, мало что изменил в этом отношении. Например, эффективность неформальных административных указаний МИТИ, как утверждается, в конечном итоге опирается на его "самурайский меч": и правительству, и промышленности удобнее работать на этой основе, а не с помощью реальных мечей судебных разбирательств и штрафов.

В 1930-е годы, когда политические партии подвергались ожесточенной атаке со стороны милитаристов, и гражданская, и военная бюрократия расширили сферу своей деятельности на те области, которые ранее оставались нетронутыми. Учитывая социологическую слабость партий в 1920-е годы, несмотря на их политическое влияние, Дуус и Окимото полагают, что "1930-е годы представляли собой не распад "демократического" правительства, а стабилизацию бюрократического правительства", подтверждая тенденции, скрытые с эпохи Мэйдзи.

 

Как бы ни оценивать полтора десятилетия с 1930 по 1945 г., в конце этого периода японское правительство было гораздо более бюрократическим и государственным, чем в начале. По окончании войны бюрократическому правительству пришлось столкнуться с ожесточенной внутренней критикой за те бедствия, которые оно принесло стране, а также и усилия союзных оккупантов по ее реформированию в демократическом направлении. Однако с бюрократией в период оккупации произошла необычная вещь: она отнюдь не избежала реформ союзников, а часть бюрократии - экономические министерства - получила дополнительные полномочия. Фактически в период оккупации (194552 гг.) был достигнут самый высокий уровень государственного контроля над экономикой в современной Японии за все время ее существования, который значительно превышал уровень, достигнутый во время Тихоокеанской войны. Этот вопрос я подробно рассмотрю в главах 4 и 5, но "реформа" бюрократии в период оккупации является необходимым предисловием к пониманию того, какое место занимают бюрократы в министерствах и вне их в политике Японии после оккупации.

По не вполне понятным причинам оккупационные власти, или SCAP (Supreme Commander for the Allied Powers), никогда не выделяли гражданскую бюрократию как нуждающуюся в коренной реформе. Однако SCAP полностью устранил из политической жизни одного из главных конкурентов экономической бюрократии - военных, а также трансформировал и серьезно ослабил другого - дзайбацу. Оба эти события привели к тому, что в образовавшихся вакуумах оказались экономические бюрократы. Не менее важно и то, что SCAP разрушила довоенное Министерство внутренних дел (Naimu-sho *), которое в соответствии с Конституцией Мэйдзи было самым престижным и влиятельным министерством. Полномочия старого Министерства внутренних дел были распределены в основном между новыми министерствами строительства, труда, здравоохранения и социального обеспечения, внутренних дел (сначала называвшимся "местной автономией"), а также ведомствами обороны и полиции. Однако с потерей власти МВД появились и новые юрисдикции, на которые могли распространиться экономические бюрократы: например, региональные бюро МВД военного времени и полицейские полномочия по обеспечению нормирования перешли, соответственно, к Министерству торговли и промышленности и Совету по стабилизации экономики.

SCAP также включил гражданскую бюрократию в свои директивы по чистке, т.е. кампании по исключению с различных государственных и частных должностей ответственных лиц, отнесенных по категориям к частично виновным в войне. Одной из основных целей чистки было привлечение в правительство новых, более молодых людей. Однако и в этом случае чистка мало затронула экономические министерства. Трудно точно подсчитать, сколько именно экономических бюрократов было очищено, поскольку многие из них подали апелляцию, мотивируя это тем, что они были незаменимы для восстановления экономики, но, по одной из оценок, из Министерства торговли и промышленности, бывшего в военное время Министерством муни-ципальной промышленности, было очищено всего 42 высших чиновника (начальники бюро и выше) и только 9 - в Министерстве финансов. Из 1800 гражданских бюрократов 70 процентов составили сотрудники милиции и других ведомств.

Амая Наохиро из MITI считает, что чистка если не бюрократов, то лидеров бизнеса была очень полезна для послевоенной экономики; он сравнивает ее с чисткой феодальных лидеров, которая фактически сопровождала реставрацию Мэйдзи. Послевоенная экономическая чистка устранила из промышленной жизни класс рантье, который Вебер называет "классами собственности" в отличие от "профессиональных классов", в состав которого вошли предприниматели и высококвалифицированные менеджеры, что позволило значительно рационализировать дзайбацу, а также создать новые дзайбацу. Пожалуй, самым важным интересантом-рантье, устраненным из экономической жизни, стал сам императорский дом, который был значительным владельцем акций "компаний национальной политики" довоенного и военного времени. Но чистка не коснулась собственно экономических бюрократов.

Попытки SCAP позитивно реформировать бюрократическую систему в целом, по общему признанию, не увенчались успехом. Фостер Розер, член миссии Блейна Гувера, которая писала закон о государственной службе (закон 120 от 21 октября 1947 г.) на основе действовавшего тогда американского законодательства о государственной службе, заключает: "Предложенный закон о государственной службе был внесен на рассмотрение парламента осенью 1947 года. К сожалению, ядро феодально-бюрократического мышления, составлявшее ядро японского правительства, оказалось достаточно проницательным, чтобы увидеть опасность принятия такого современного закона о государственном управлении для их пребывания в должности и последующей потери власти. Закон, который в итоге был принят парламентом, оказался полностью выхолощенным по сравнению с тем, который был рекомендован миссией". Блейн Гувер, бывший президент Ассамблеи государственной службы, ничего не знал о попытках военных в 1930-е годы и во время войны поставить министерства под централизованный контроль и вывести вопросы подбора и продвижения кадров из-под их контроля, равно как и об успешных