Право и межгосударственные объединения - Коллектив авторов

Известно, что улучшению модельные законы после их принятия МПА государств – участников СНГ до недавнего времени не подвергались, однако некоторые переломные тенденции намечаются. Так, в связи с необходимостью развития экономической интеграции в рамках СНГ и правового обеспечения формирования зоны свободной торговли государств – участников СНГ возникла потребность в доработке ранее принятых модельных законов «О государственной статистике» (1994 г.), «О защите экономической конкуренции» (1996 г.), «О финансово-промышленных группах» (1996 г.), «О стандартизации» (1997 г.). Действующий Перспективный план предусматривает внесение изменений и дополнений в модельные законы «Об образовании взрослых» (1997 г.), «Об образовании» (1999 г.).

Признаны не соответствующими современным требованиям и международным стандартам некоторые положения модельного закона «Об авторском праве и смежных правах» (1996 г.) и было решено подготовить его новую редакцию. Сочтено нецелесообразным дальнейшее использование в качестве рекомендательного законодательного акта разд. «Интеллектуальная собственность» ч. III модельного ГК. В то же время МПА на время, до завершения подготовки новых текстов этих модельных законов, предложила Рекомендации по совершенствованию национальных законов об авторском праве и смежных правах государств – участников СНГ с учетом Договора ВОИС по авторскому праву и Договора ВОИС по исполнениям и фонограммам 1996 г.[38]

Новым в практике МПА стало и то, что модельные законы могут приниматься для ограниченного круга участников. Так, модельные законы «О чрезвычайном положении» и «О порядке допуска и условиях пребывания воинских формирований других государств – участников Договора о коллективной безопасности на территории государства-участника ДКБ» были приняты и рекомендованы МПА для использования в парламентах государств – участников Договора о коллективной безопасности; Модельный закон «О чрезвычайном положении» был направлен в парламенты других государств СНГ, «заинтересованных в его использовании».[39]

В СНГ принятием рекомендательного (типового, модельного) акта государства-участники выражают одобрение факту консультативной помощи парламентариям в законотворческой работе. Поэтому МПА ориентирует законодателей на принятие национальных актов не только по образцу модельных законов, кодексов, уставов, но и другими рекомендациями. Из рекомендаций МПА, нацеленных на гармонизацию национального законотворчества стран – участниц Содружества, содержательно и структурно оформлены в виде модельных законов (кодексов, уставов) большинство. Кроме того, законодательные рекомендации принимаются МПА и в виде концептуальных замечаний и предложений к разработке национальных законодательных актов. Одним из такого рода документов стали рекомендации «Основные направления реформирования заработной платы в государствах – участниках СНГ». Эти рекомендации предлагают детально проработанные подходы к решению вопросов организации заработной платы, минимальной зарплаты, особенностей организации зарплаты в бюджетных организациях, на предприятиях негосударственных форм собственности, оплаты труда работников по договорам, гарантийных и компенсационных выплат, обеспечения защиты заработной платы.

Рекомендации в таком виде имеют очевидные плюсы. По основным позициям заявленной темы предлагается убедительная аргументация, исходя из которой национальный законодатель решает, есть ли необходимость включать новые нормы в национальное законодательство.

Как законодательную модель МПА предлагает рекомендации и в виде модельного плана-схемы законодательного акта: поглавная структура с постатейной разбивкой, где обозначены основные предметы, которые могут быть урегулированы предлагаемым актом, создают нечто вроде каркаса будущего законодательного акта. В таком виде приняты рекомендации «Об основных гарантиях избирательных прав и общих принципах организации и проведения выборов и референдумов». МПА предложила государствам-участникам разрабатывать соответствующие национальные нормативные правовые акты, приняв за основу эти рекомендации.

Соотношение рекомендаций концептуального плана и модельных законов в практике рекомендательного правотворчества МПА составляет примерно 1: 20. Хотя потенциал здесь, как представляется, довольно велик. Применительно к некоторым отраслям законодательства или по отдельным законодательным вопросам государствам, по-видимому, целесообразно определять, заинтересованы ли они иметь в качестве типовой модели текст закона или отдают предпочтение концептуальным рекомендациям, при этом, конечно, взвесив все плюсы и минусы разного рода рекомендаций – возможности их оптимального использования, учет трудоемкости их подготовки, реальной отдачи от этой работы в интересах сближения законодательств государств СНГ.

Модельные акты, предлагаемые к использованию в национальном законодательстве, должны отвечать требованию соответствия темпам интеграции. Для того чтобы рекомендательный законодательный акт был реализован, необходимо наличие, по меньшей мере, двух условий: во-первых, готовность государств к восприятию принципиальной, основной их части (объективная готовность государства, обусловленная уровнем его экономико-социального и политического развития), и, во-вторых, готовность государств к взаимосогласованному сближению позиций по вопросам, представляющим обоюдный интерес.

В рамках СНГ не существует ни специального механизма контроля за реализацией государствами-участниками Содружества рекомендательных законодательных актов или принуждения к использованию таких актов, ни даже органа, отслеживающего взаимовлияние национального правотворческого процесса и модельного законотворчества межпарламентских органов. Государства сами определяют, насколько целесообразно при разработке национального законодательства обращение к таким актам, насколько предлагаемая законодательная модель адаптируема к национальным условиям конкретной страны. Безусловно, не в последнюю очередь оценивается и качество модельных актов, наличие «связи с настоящими политическими и экономическими процессами»[40].

Продуктивность развития интеграционных процессов в государствах Содружества в дальнейшем напрямую будет зависеть от реального практического наполнения общей целевой установки на обеспечение устойчивого и безопасного развития всех сфер государственной и общественной жизни входящих в Содружество стран. Этой общей цели вполне может служить опыт модельного законодательства межпарламентских органов межгосударственных объединений стран, входящих в Содружество Независимых Государств. Многовариантное, творческое использование предлагаемых МПА рекомендательных законодательных моделей позволит оптимизировать организационную структуру национального законотворческого процесса и законодательства в целом, более точно определять приоритеты национальной законодательной работы, предвидеть положительные и негативные моменты в перспективе. В то же время согласованное законотворчество государств – важная предпосылка создания надежного правового фундамента тесного и взаимовыгодного сотрудничества, наращивания межгосударственных связей, совместного обеспечения внутренних потребностей стран, входящих в Содружество.

Глава II. Содружество Независимых Государств: юридические аспекты межгосударственного сотрудничества

§ 1. Развитие правовых механизмов интеграции

В конце 80-х гг. в СССР происходили коренные экономические изменения. Они начались с реформирования республиканских народнохозяйственных комплексов на единой методологической базе. Был намечен курс последовательных преобразований. Однако при общности реформаторских целей каждая бывшая союзная республика выбрала собственный сценарий, приоритеты и последовательность реформ, пределы экономических преобразований, с учетом возможностей национальных экономик и интересов основных социальных групп населения. Различия в моделях и сценариях экономических преобразований привели, в конечном счете, особенно после развала СССР, к несовпадающим темпам реформ, масштабам либерализации экономики и механизмам государственного экономического регулирования.

Можно выделить несколько этапов экономических реформ.

Первый этап экономических реформ относится к периоду 1988–1991 гг., когда в рамках общесоюзных программ начались процессы либерализации хозяйственной деятельности, разгосударствления предприятий путем передачи их в аренду трудовым коллективам и частным лицам, трансформирования деятельности центральных министерств и ведомств, ослабления централизованной системы планового управления. В политическом плане этот этап завершился провозглашением государственной независимости бывших союзных республик и распадом СССР. В экономическом плане традиционные нарушения договорной дисциплины приобрели массовый характер, привели к серьезным подрывам межотраслевых и внутриотраслевых производственно-технологических и хозяйственных связей, предельному обострению дефицита продукции производственного назначения и потребительских товаров, развалу денежно-кредитной системы, раскручиванию инфляции и спаду производства.