Право и межгосударственные объединения - Коллектив авторов

Как рекомендацию в Перспективном плане намечено подготовить, например, документ под названием «Правовые и нормативные основы защищенности статуса спасателей, участвующих в спасательных работах на трансграничной территории». Однако очевидно, что все государства-участники будут заинтересованы не столько в согласовании общих подходов к решению данного вопроса, сколько в унифицированном его решении, и поэтому здесь было бы более правильным предложить общие единообразные нормы, согласовав которые, государства могли бы обеспечить их обязательную юридическую силу.

В Перспективном плане предусмотрена разработка модельного Информационного кодекса, а наряду с ним модельного закона «Об информации, защите информации и информационных продуктов». Разработчиком первого является Верховная Рада Украины, постоянная комиссия МПА государств – участников СНГ по культуре, информации, туризму и спорту, ответственная за подготовку кодекса; разработчик модельного закона – Государственная Дума России и Комиссия по вопросам обороны и безопасности. Оба проекта должны были быть подготовлены в 2002 г. Здесь возникают возражения как в целесообразности одновременной разработки тематически близких актов, так и рациональности такого «распыления» научных сил и средств государственно-правового обеспечения сотрудничества.

Разработке проектов конкретных модельных актов и их принятию может предшествовать мониторинг действующего законодательства в известной сфере, проводимый экспертами.[29]

Процедурные вопросы разработки модельных актов – от предложений о подготовке модельных законов до их принятия – в какой-то мере были представлены в документах МПА государств – участников СНГ[30], МПК «пятерки»[31] и могли быть в отдельных частях заимствованы другими межгосударственными объединениями для собственной практики модельного законотворчества.

Значимость предполагаемого к разработке модельного акта определяет процедурные особенности его подготовки. Работе над наиболее сложными и значимыми для государственной жизни модельными законопроектами может предшествовать подготовка (с последующим утверждением) концепции акта. В концепции, как правило, дается общая характеристика действующего нормативного регулирования в государствах-участниках СНГ, предлагается схематичный план будущего модельного закона. Разработчиками как концепции, так и самих модельных актов в настоящее время могут быть комитеты, комиссии парламентов, парламентские делегации, органы СНГ, научно-исследовательские институты, рабочие группы МПА государств – участников СНГ или МПА ЕврАзЭС, ученые и специалисты в соответствующих отраслях государственной и общественной жизни.

Известно, что большая часть рекомендательных законодательных актов инициируется и разрабатывается научными юридическими центрами, а также парламентами и отдельными депутатами через постоянные комиссии МПА. Думается, безосновательно самоустраняются от этой работы органы СНГ. Разрабатывая проекты рекомендательных актов для национального законодателя наряду с проектами соглашений межгосударственного характера, органы СНГ создавали бы не только договорно-правовую базу для развития межгосударственных отношений, но и обеспечивали бы национальную нормативную основу для реализации будущих межгосударственных соглашений.

Порядок подготовки и рассмотрения конкретного модельного акта определяет постоянная комиссия МПА государств – участников СНГ, на которую возложена ответственность за подготовку документа, либо определенная комиссия МПА ЕврАзЭС в соответствии с их регламентами.

Утвержденные в первом чтении в комиссиях МПА государств – участников СНГ или МПА ЕврАзЭС модельные акты направляются в парламенты стран Содружества для их оценки.

Модельный акт, подготовка которого завершена разработчиками, направляется в постоянную комиссию МПА государств – участников СНГ, либо в соответствующее структурное звено МПА ЕврАзЭС на экспертизу. Экспертной оценке подвергаются его соответствие нормам международного права, договорам и соглашениям государств – участников Содружества, юридические свойства проекта. В зависимости от тематики проводится специальная экспертиза – научно-техническая, экологическая, финансовая и т. д. При необходимости проект модельного акта может быть направлен на экспертизу в международные организации либо экспертам из числа признанных специалистов в определенной сфере из государств, не являющихся участниками договора «пятерки».

Для принятия модельного акта необходимо, чтобы его одобрили все участвующие в заседании парламентские делегации государств-участников. Модельный акт может быть поддержан с оговорками, т. е. в основном.

В целях согласования правовой политики и установления единообразного правового регулирования в государствах – участниках Содружества, как модель законодательного регулирования целесообразно использовать и другие акты, например, наиболее удачные из законодательных актов отдельных государств, входящих в Содружество. Пропаганда лучших образцов законов государств – участников СНГ, использование взаимного позитивного опыта ничего иного, кроме пользы государствам, принести не может.[32] Эффект действия норм национальных законов, разработанных на основе модельных актов МПА, с учетом достижений национального правотворчества других государств, будет только выше. Замечено, что положительным примером нормативного регулирования в сфере науки может служить соответствующее законодательство Беларуси и Украины, значительны наработки по законодательству об охране окружающей природной среды в Молдове, Грузии, Азербайджане, о противодействии нелегальному обороту наркотиков – в Армении, Казахстане, Таджикистане.

Предложение законодательных рекомендаций в виде модельных законов опирается на богатую практику интеграции в европейских странах. Но там порядок их подготовки, как и исполнения, отличен от того, который существует в СНГ. В европейских государствах целью таких законов (они именуются по-разному: «примерные», «типовые», просто «рекомендации») является внесение изменений в национальное законодательство, причем эти изменения должны быть одинаковыми для всех государств. Типовые законы вносятся в национальные парламенты, и после принятия, как правило, если и имеют некоторые отличия, то минимальные, поэтому иначе, чем в СНГ, расставлены акценты в процедуре их подготовки.

Модельные рекомендательные акты для стран СНГ после их подготовки специалистами и экспертной оценки проходят еще дополнительно как бы два этапа обсуждения парламентариями: в пленарном заседании межпарламентского органа, потом рассматриваются (в идеале – в процессе троекратного чтения перерабатываются, изменяются и дополняются, принимаются) в национальных парламентах. В европейских государствах основная работа по подготовке типовых актов лежит на интеграционных органах: они готовят акты с такой степенью их согласованности, чтобы «превращение» их в акт национального законодательства проходило без внесения сколько-нибудь существенных поправок.

После принятия модельные акты направляются в парламенты как рекомендации для рассмотрения. В документах МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС предлагаются такие формы использования правил модельных актов:

1) государства-участники принимают модельный закон как документ национального законодательства, допуская, при необходимости, его корректировку с учетом особенностей политического, социально-экономического, культурного развития, исторических традиций государства;

2) государства-участники используют отдельные нормы модельного акта, включая их в действующие национальные законы;

3) государства-участники разрабатывают собственный нормативный правовой акт на базе модельного.

Использование и роль модельных законов в процессе национального законотворчества определяется такой его характеристикой, как юридическое значение. Модельные законы, принимаемые уполномоченным органом стран Содружества, сопровождаются постановлением: «Направить указанный акт в парламенты государств для дальнейшего использования». Ни круг полномочий межпарламентского органа Содружества, ни эта формулировка не способны породить для государств-участников обязательности норм модельных законов. Авторитет принявшего модельный закон органа никак не может сказаться на основном юридическом свойстве модельного закона – его рекомендательном характере. Не влияют на правовую характеристику модельных актов их видовые отличия (модельный устав, модельный закон, модельный кодекс или модельное положение). Модельный закон может быть принят заинтересованным законодательствующим субъектом только в добровольном порядке.