Право и межгосударственные объединения - Коллектив авторов

На каких-то этапах развития интеграции может быть целесообразной, а иногда и необходимой для стимулирования объединительных процессов, разработка юридического руководства по составлению межгосударственных договоров, национальному нормотворчеству стран-участниц. Разъяснение многих вопросов совместного нормотворчества государств – участников СНГ, ЕврАзЭС, Союза Беларуси и России представляется в настоящее время вполне назревшей потребностью. Воздействию правовых механизмов на углубление процессов интеграции справедливо отводится значительная роль. «Законодательная деятельность органов ЕЭС, направленная на гармонизацию права, привела к более высокой ступени интеграции – Европейскому Союзу», – обоснованно считает Н. Г. Доронина.[22]

В практике рекомендательной деятельности СНГ, других межгосударственных объединений стран Содружества заметное место занимает модельное законотворчество межпарламентского органа – подготовка и издание рекомендательных (модельных) законодательных актов (законов). В некоторых актах Межпарламентской Ассамблеи СНГ используется другое наименование – типовые (модельные) законодательные акты;[23] аналог модельного закона МПА государств – участников СНГ в ЕврАзЭС именуется типовым проектом.[24] По Уставу Союза Беларуси и России, как упоминалось, статус законодательной рекомендации Союза имели принимаемые Парламентским Собранием нормативные правовые акты.[25]

Само наименование рекомендации – «модельный закон» – иногда вызывает неприятие из-за недостаточной обоснованности употребления термина «закон» применительно к рекомендациям. Но, как представляется, все возможные возражения снимает указание на то, что этот акт, хотя и именуется законом, но является «примерным», «типовым», актом-образцом, т. е. «модельным». Можно согласиться, что более предпочтительным было бы именовать такие акты не «законами», а «законопроектами». Однако чаще всего рекомендуемые Межпарламентской Ассамблеей государствам – участникам Содружества законодательные образцы принимаются как «рекомендательный законодательный акт» либо как «модельный закон».

§ 3. Модельные акты как способ гармонизации национальных законодательств государств в процессе интеграции

Модельный акт как типовой образец нормативного правового регулирования конкретной области общественных отношений, как примерный акт, ориентирующий национального законодателя в правотворческой деятельности, как целенаправленное влияние межпарламентского органа на национальную законотворческую практику государств – участников межгосударственного объединения позволяет без навязывания жестких рамок обеспечить общность концептуальных подходов, а в некоторых сферах (например, транспортные коммуникации, природопользование и охрана окружающей природной среды), и детальную согласованность развития национальных законодательных систем государств-членов. Модельный акт дает возможность интегрирующимся странам еще в процессе подготовки юридического нормативного решения устранить возникающие неоправданные расхождения при регулировании однотипных вопросов, правовом решении похожих задач.

Модельный акт подходит для тех случаев, когда государства предполагают создать национальный акт на основе единого текста, но при этом учесть собственную специфику, традиции. Применим он и для усовершенствования, модернизации национального законодательства. Модельные акты, как правило, разрабатываются с учетом международного опыта, в их основу положены общепризнанные принципы международного права, единые начала, принятые в большинстве стран Европы и мира, включая законотворческие традиции континентального права. Использование модельных актов для сближения национальных законодательств – путь, предоставляющий большие возможности для маневрирования: отдельные его положения могут быть исключены, изменены. Издание рекомендательных законодательных актов МПА государств – участников СНГ можно сопроводить постановлением МПА о рекомендуемых государствам мерах для достижения удовлетворительной степени сближения.

Модельное законотворчество представляет собой разработку акта в виде полного текста закона, отдельных законодательных правил или положений. Полнотекстовые модельные акты под названием «кодекс», «устав», собственно «закон» отличаются главным образом формальными характеристиками: по содержанию кодексы, в отличие от других законов, охватывают значительную массу отраслевых норм. Будучи законом сводного характера, содержащим наибольший объем нормативного правового материала, относящегося к определенной сфере общественных отношений, кодекс имеет и более сложную, в сравнении с иными законами, структуру. Уставы представляют собой тоже кодифицированные акты; традиционно они определяют статус и вопросы функционирования «путейного хозяйства» – транспортной сферы.

Разработка модельных положений и правил[26] – менее распространенный способ гармонизации национальных законодательств, но его положительные свойства очевидны. К подготовке модельных правил и положений целесообразно обращаться для единообразного урегулирования определенного вопроса в национальном законодательстве. Полезна их разработка для случаев, когда национальная законодательная регламентация осуществляется через принятие не одного, а нескольких актов. Включением модельного правила в различные национальные акты решается задача гармонизации национальных законодательств менее затратным, чем подготовка целого закона, способом.

Полезна подготовка рекомендательных законодательных правил и положений в условиях «многоуровневой» интеграции государств СНГ, когда одно государство выступает участником и Содружества Независимых Государств, и Евразийского экономического сообщества, и др. Сейчас практика модельного законотворчества в этих объединениях такова, что отдельные рекомендательные законодательные акты предлагаются для одних и тех же субъектов на трех уровнях: МПА государств – участников СНГ, МПА ЕврАзЭС и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. Так, модельные законы «О финансово-промышленных группах», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» подготовлены и в СНГ, и в Союзе Беларуси и России. Модельный Налоговый кодекс и модельные законы «Об образовании», «О борьбе с терроризмом» есть и в СНГ, и в «пятерке». Похожи модельные законы МПА государств – участников СНГ «Об охране труда» и «О службах охраны труда» и модельные законы «пятерки» «О надзоре и контроле за соблюдением законодательства об охране труда». Очевидно, что нет необходимости в издании модельных актов одинаковой тематики и практически идентичных по содержанию во всех этих межгосударственных объединениях. В этой ситуации парламентским органам СНГ, государств – участников Договора «пяти» достаточно в качестве моделей предложить отдельные положения и правила, а то и отдельные статьи, в которых отразить специфику регулирования для государств, входящих в тот или иной межгосударственный союз.

Рекомендательные модели МПА государств – участников СНГ могли бы сыграть свою положительную роль в координации развивающейся в настоящее время практики заключения международных договоров между государствами Содружества, в том числе и двусторонних. Это еще одна из сфер, где МПА государств – участников СНГ может разрабатывать и активно разрабатывает в последнее время образцы для включения в международные договоры государств СНГ. Перспективный план модельного законотворчества МПА государств – участников СНГ предусматривает разработку рекомендательных конвенций, в числе которых: Хартия о правах национальных меньшинств, Конвенция по приграничному сотрудничеству, Хартия равных прав и равных возможностей мужчин и женщин и др.[27]

Подготовка в качестве рекомендаций модельных статей будет оптимальной, когда планируется заключение нескольких договоров по определенному вопросу. Таковыми, например, могли бы стать модельные статьи о разрешении межгосударственных споров[28]: когда государства СНГ заключают однотипные двухсторонние договоры общей тематики, нет необходимости в каждом случае вырабатывать индивидуальный порядок рассмотрения споров и разногласий.

Утвержденный постановлением МПА государств – участников СНГ и действующий в настоящее время Перспективный план модельной законопроектной работы на период до 2005 г. с изменениями и дополнениями включает 139 рекомендаций, планируемых к принятию. В их числе – 12 кодексов (Торговый, Жилищный, Информационный, Экологический, Кодекс судопроизводства по экономическим отношениям и др.), 15 разного рода рекомендаций, ориентирующих на сближение национальных законодательств, и моделей международных конвенций, более 100 модельных законов. Большинство из запланированных рекомендаций в случае успешной их подготовки, как представляется, окажут весомую помощь национальным законодателям в реализации общей установки на гармоничное развитие законодательств «содружествующих» стран. Но некоторые позиции плана вызывают вопросы.