Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Реакция Америки на военную интервенцию в Чечне в период администрации Клинтона характеризовалась отсутствием моральной четкости, а в период последующей администрации Буша, особенно после 11 сентября, нарушение прав человека игнорировалось еще в большей степени. Но, с другой стороны, Соединенные Штаты не так много могли сделать, чтобы повилять на то, что происходило на месте. Все без исключения в администрации Клинтона, а также все международное сообщество, включая мусульманский мир, признавали российский суверенитет в Чечне, особенно после того, как чеченские повстанцы в 1999 году вторглись в Дагестан. Те же самые международные наблюдатели считали, что у России не только есть право добиваться, чтобы Чечня оставалась в составе Российской Федерации, но что Россия просто защищает свою территорию. В то же время Клинтон мог бы более четко выразить свое возмущение тем, как велись эти войны, и подчеркнуть, что входящие в демократический клуб страны не ведут таких кампаний с полным игнорированием прав человека. В конце концов, Клинтон знал, насколько Ельцин ценил членство в этом клубе. И это было видно на примере того влияния, которое оказала встреча «восьмерки» в Кёльне на поведение России в Косово в период, непосредственно предшествовавший этой встрече.

Однако могло ли более страстное осуждение Клинтоном этих наиболее грубых проявлений отката от демократии в России изменить положение? Могли ли экономические санкции против России изменить ход чеченских войн? Вероятно, нет. Когда творцы американской внешней политики пытаются пресечь или предотвратить негативное развитие событий путем санкций, у них очень мало шансов на успех в отношении страны столь огромной и сложной, каковой является Россия.

Тем не менее, слова тоже имеют значение. Было бы наивным считать, что США могли предотвратить расстрел парламента в октябре 1993 года или вторжение в Чечню в 1994 году, но беспомощность Америки не может служить извинением за отказ от американских идеалов. Для вильсонианцев в администрации Клинтона их отказ даже от риторической поддержки идеи важности демократизации означал подрыв их морального авторитета, особенно среди демократических активистов в России. В своих мемуарах Тэлботт признает: «Мы должны были раньше более критично и более последовательно сфокусироваться на том ущербе, который бесчинства России причиняли мирному населению и который подрывал шансы России на демократизацию и развитие гражданского общества»{1138}.

Президент Буш-младший проводил политику, для которой было характерно безразличное отношение к антидемократической практике Кремля, что особенно почувствовалось после того, как Путин стал исполняющим обязанности президента, а затем, после отставки Ельцина 31 декабря 1999 г., и президентом России. После 11 сентября 2001 г., когда Путин превратился в надежного друга и союзника в борьбе с терроризмом, Буш еще менее был склонен обсуждать российские политические реформы. Это молчание Буша повлекло ослабление демократических сил в России.

В ходе встречи на высшем уровне в Москве в мае 2002 года Буш и его команда громогласно объявили, что «холодная война» осталась позади. И хотя она окончилась за 10 лет до этого, только теперь можно сказать, что часть наследия в виде американо-российских договоренностей о контроле над вооружениями осталась в прошлом. Однако некоторые внутренние проблемы, вызывавшие беспокойство в период «холодной войны», включая защиту прав человека и развитие демократии в России, должны были оставаться в повестке дня. Бушу негоже было безразлично наблюдать, как Путин вел наступление на свободы в своей стране. Вильсонианские идеалы, которых Буш придерживался в других частях света, должны были стать частью его политики в отношении России. Осуждение антидемократических действий российских властей не привело бы к окончанию чеченской войны или восстановлению плюрализма на российском телевидении. Однако заявления США в поддержку демократии придали бы больше последовательности стратегической линии Буша во внешней политике. Более того, твердая позиция Буша в отношении регресса российской демократии явилась бы поддержкой тем российским демократам, которые все еще боролись за ее идеалы. В долгосрочном плане поддержка этих сил способствовала бы демократизации России.

МАССОВЫЙ ЭКСПОРТ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИДЕАЛОВ. Встречи президентов на высшем уровне являются далеко не единственным средством продвижения демократии. На протяжении 90-х годов США финансировали сотни других программ во имя развития демократии. В ходе обменов за счет технической и финансовой помощи американские программы обеспечивали продвижение в Россию демократических идей. Учитывая незначительное финансирование этих программ, проследить, насколько они способствовали распространению в России американских демократических норм, еще труднее, чем проследить распространение идей капитализма. Львиная доля экономической помощи в 90-х годах была связана с финансированием программ ядерного разоружения. Это был перекос, это была ошибка. Уроки 90-х годов в России заключаются в том, что поддержка демократии и рыночных преобразований должны проводиться одновременно и скоординированно с одинаковой долей внимания. Имеются весьма убедительные данные о позитивном влиянии демократизации на экономическое развитие посткоммунистических стран{1139}. Попытка стимулирования рыночных реформ без выделения соответствующих ресурсов на развитие демократии является пустой тратой денег.

Надо отдать должное Агентству международного развития, которое изменило соотношение между экономической помощью и помощью в развитии демократии. Руководители AMP ускорили сокращение программ экономической помощи за счет продления программ поддержки демократии. Агентство увеличило перераспределение средств из государственного сектора в пользу прямой помощи российскому обществу. На протяжении ряда лет AMP также выделяло более значительную часть ресурсов для поддержки программ за пределами Москвы.

Очень трудно установить прямое влияние, оказываемое привнесенными извне демократическими идеями, когда демократическая практика в России имеет так много изъянов. Тем не менее, как уже отмечалось ранее, данные опросов показывают, что в философском плане россияне восприняли демократические идеи, хотя и были разочарованы тем, как они реализуются на практике{1140}. И пусть российские демократические институты еще не отвечают стандартам западной либеральной демократии, сегодня они более демократичны, чем 10 лет назад (даже если они стали менее демократичны, чем были несколько лет назад). В какой-то мере американское влияние способствовало достижению этих результатов.

Значительная результативность в этой сфере была связана не с высшими эшелонами правительства США, но с неправительственными организациями. В критические моменты развития российских политических институтов, будь то подготовка проекта конституции, проработка в парламенте избирательных законов или внедрение системы присяжных заседателей в российскую судебную практику, американские представители снабжали своих российских партнеров ценной информацией о существующих моделях и опыте, накопленном в других странах, включая, разумеется, Соединенные Штаты. В обобщенном виде можно утверждать, что все демократические институты пришли в Россию с Запада: после семи десятилетий советского коммунизма идеи состязательных выборов, многопартийной системы или гражданского общества пришлось сюда импортировать.

Но если американские неправительственные организации могли помочь в конструировании институтов, присущих демократическим государствам, то до настоящего времени они очень мало повлияли на функционирование этих институтов. Формально российские политические правила игры напоминают демократические институты, но неофициально российская политика все еще находится под влиянием недемократических процедур. Например, в России проводятся выборы, и они дают определенные результаты, но выборы эти не свободные и не честные. Американские программы обеспечения законности при взаимодействии с российскими правительственными ведомствами в очень незначительной степени повлияли на улучшение деятельности правовой системы. И наконец, идеи сдержек и противовесов и принцип разделения властей вбрасывались в Россию по бесчисленному количеству каналов, но исполнительная власть продолжает доминировать как на федеральном, так и на местном уровнях.

Завышенная оценка степени влияния США на внутреннюю политику России

Результаты революции в России пока неоднозначны, но не катастрофичны. Десять лет назад мало кто мог предсказать, что российские реформаторы смогут добиться успеха в трех основных сферах преобразований: деколонизации, перехода к рынку и демократизации. Десятилетие спустя нельзя не отдать должного достигнутым масштабам перемен. Беларусь может снова присоединиться к России, но принудительное подчинение стран и народов, граничащих с Россией, представляется маловероятным. Российская деколонизация была на редкость мирной в сравнении с крахом других империй. Те, кто считает, что этот переход был неизбежным, забывают, как много наблюдателей предсказывали, что независимость новых государств будет недолговечной, что Россия сделает все, чтобы вновь подчинить себе эти земли, на которых проживают 25 млн. этнических русских{1141}.