Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Как и в сфере макроэкономики, очень трудно выделить конкретные случаи американского участия в процессе приватизации, которые привели к позитивным результатам. Вклад американцев ограничивался главным образом переносом рыночных концепций в российские условия. Когда был создан Российский комитет по государственному имуществу (ГКИ) во главе с Чубайсом, только небольшое число людей в России могло объяснить такие понятия, как «корпоративность», «рынок ценных бумаг», «совет директоров». Устанавливая отношения профессионального сотрудничества с российскими коллегами, работавшие с ГКИ американцы передавали и эти идеи. Такие знания могли прийти только с Запада, поскольку в тот период в России об этом не знали. Данная форма технической помощи являлась быстрым и эффективным средством передачи такого рода знаний. Крупные подрядчики Агентства международного развития, отвечавшие за содействие постприватизационной реструктуризации, в такой же опосредованной форме способствовали созданию рыночных представлений в России. Если даже ни один из этих проектов не привел к созданию частной фирмы, дающей прибыль, они позволили ознакомить сотни русских с капиталистическими методами хозяйствования и таким образом помочь им в работе.

То же самое справедливо и в отношении участия американцев в других институциональных или структурных реформах. Возможно, один из наиболее успешных примеров передачи знаний был связан с Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и ее американскими партнерами. Названная комиссия выросла из Госкомимущества, в котором тесно сотрудничали русские и американцы. Под руководством Дмитрия Васильева сначала в качестве заместителя председателя комиссии, а затем ее председателя она сформировалась по типу Американской комиссии по рынку ценных бумаг, а не по другим моделям европейского типа. Как и в американской системе, Васильев стремился к тому, чтобы главным поставщиком капитала для фирм был фондовый рынок, а не банки. Агентство международного развития взяло на себя оплату консультантов, которые должны были помочь ему создать правительственное ведомство, способствующее утверждению капитализма такого типа. Временами Васильев не соглашался с этими консультантами, особенно в отношении роли банков на фондовом рынке{1127}. Он, однако, признавал, что ФКЦБ при всех ее недостатках была создана благодаря американской технической помощи{1128}. Финансируемый AMP проект также помог созданию Национальной ассоциации участников фондового рынка (НААУФР) — организации брокерских фирм, призванной обеспечить саморегулирование российского фондового рынка{1129}. Как уже отмечалось ранее, гранты AMP российским исследовательским центрам также способствовали передаче знаний от Запада Востоку в сфере налогообложения и, в конечном счете, прямо способствовали переработке российского налогового законодательства[210]. В более общем плане и на индивидуальном уровне, будь то на спонсируемой AMP конференции по микрофинансированию в Нижнем Новгороде или в классе по микроэкономике университета штата Монтана, где по обмену учатся российские студенты, постоянно идет обмен идеями. Однако измерить совокупное влияние этого процесса на экономическую реформу в России практически невозможно.

Несмотря на многолетнюю дискуссию с российскими партнерами, американцам не удалось стимулировать проведение банковской реформы в России. И дело тут не в знаниях[211]. Скорее могущественные финансовые силы в России продолжают блокировать серьезные реформы. Америка также не оказала достаточной интеллектуальной помощи в стимулировании реформы социального обеспечения[212]. В целом американские программы технической помощи уделяли слишком много времени и сил попыткам добиться того, чтобы предприятия советской эпохи стали стремиться к получению прибыли. Было бы лучше направить эту энергию на создание новых компаний, а также институтов, поддерживающих идеи рынка, которые могли бы стимулировать развитие новых компаний. Программа развития малого бизнеса и фонды предприятий были частью общего пакета американской помощи России. Однако в начале 90-х годов баланс ресурсов, направлявшихся на поддержку программ приватизации (программы осуществлялись очень дорогими бухгалтерскими и консультационными фирмами) и развитие новых бизнесов, был смещен в сторону первых{1130}. И, естественно, Соединенные Штаты никогда не предоставляли какой-то прямой финансовой помощи, которая могла бы облегчить страдания российских бедняков[213]. Это было большой ошибкой. Правда, надо признать, что, учитывая нужды бедняков в США, на пути любой программы борьбы с бедностью в России возникли бы колоссальные политические препятствия. Но помощь бедным за рубежом обходится гораздо дешевле подобных программ в собственной стране, и даже чисто символическая программа помощи бедным в России, управляемая непосредственно представителями американских правительственных организаций, могла бы сделать чудеса в плане изменения отношения к западной помощи. Столь же важно, что программа разделения функций производства и социального обеспечения на предприятиях советской эпохи способствовала бы реальной реструктуризации этих предприятий. Отсутствие этого разделения тормозило становление настоящего рынка труда.

К концу 90-х годов многие американские критики обвиняли американских политиков в том, что они уделяли слишком мало внимания развитию институтов, обеспечивающих функционирование рынка{1131}. Вместо этого, как утверждалось, американские представители слишком много времени и энергии отдавали поддержке отдельных лиц в российском правительстве, которых они превозносили как реформаторов{1132}. Отмечая описанные выше серьезные провалы институциональной реформы, мы, тем не менее, не можем согласиться с огульным осуждением американской стратегии экономической реформы. Если институты поддержания рынка отсутствуют, то они могут быть созданы только людьми, заинтересованными в их появлении. Если институциональная реформа необходима, то нельзя надеяться, что ее можно будет инициировать, оказывая помощь тем, кто удобно устроился в сохранившихся институтах командной экономики. Реформаторы — это те, кто реформирует, особенно в такой стране, как Россия, где необходимо было разрушить старые институты, чтобы освободить место для новых. Носителями нового были люди, обладавшие идеями и качествами лидеров.

В то же время иностранцы не могли хотеть перемен больше, чем их партнеры в России. Даже когда американцы находили в России единомышленников, те нередко были в меньшинстве или находились в окружении бюрократов с иными интересами. На протяжении 90-х годов серьезным препятствием на пути создания институтов поддержки рынка было отсутствие согласия в России относительно курса экономической реформы.

ТОРГОВЛЯ И ИНВЕСТИЦИИ. Начиная с первой встречи президентов Ельцина и Клинтона в апреле 1993 года развитие торговли и инвестиций было главной темой политических заявлений США по России. Клинтон и Джордж Буш-младший считали, что американские инвестиции, а также торговля между двумя странами будут лучшим механизмом оказания помощи развитию капитализма в России. Их партнеры в Кремле были с этим согласны. В конце концов, призывать к расширению торговли гораздо легче, чем давать или получать помощь. В Вашингтоне эти риторические призывы подкреплялись организационными мероприятиями, направленными на стимулирование торговли и инвестиций. Для стимулирования экономической деятельности такого рода американские и российские официальные представители создали в середине 90-х годов Комиссию Гора-Черномырдина, а позже Буш и Путин создали комиссии по сотрудничеству на уровне деловых кругов.

Как и в области экономической стабилизации, приватизации и поддержки других рыночно ориентированных институтов, достижения в области торговли и инвестиций были неоднозначны. Объем прямых иностранных инвестиций в России оставался ничтожным. Совокупный показатель за первое десятилетие независимости был на уровне 18,2 млрд. долл., в то время как только в 2000 году в Китай было вложено 46 млрд. долл. Существенная часть этих прямых иностранных инвестиций, примерно 7-8 млрд. долл., имела американское происхождение, но это намного ниже германских инвестиций в России[214]. Прямые иностранные инвестиции в России в расчете на душу населения также оставались чрезвычайно низкими (15 долл.) в сравнении с Польшей (84 долл.), не говоря уже о Венгрии (221 долл.){1133}. Товарооборот между США и Россией все еще остается небольшим, и он ограничивается барьерами, оставшимися со времен «холодной войны», такими как драконовский визовый режим, контроль за передачей технологий и «поправка Джексона-Вэника» к Закону о торговле 1974 года, увязывающая торговый статус России с еврейской эмиграцией[215]. Лишь через 10 лет после начала рыночной реформы в России Министерство торговли США наконец признало ее как страну с рыночной экономикой. Но если бы даже деньги всегда имели одно и то же происхождение (что было далеко не всегда), то в дипломатическом плане нецелесообразно выдавать миллиарды долларов в качестве гарантий займов или даже миллионы долларов, выделяемых американским компаниям на проработку таких проектов, как «помощь России», особенно в тот период, когда народ России испытывал один из самых глубоких экономических спадов современности.