Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны» - Джеймс Голдгейер

Во-вторых, как показывают примеры с Косово, с расширением НАТО или с войной против Ирака, бывает трудно определить, какие цели преследует та или иная политика: реалистические или вильсонианские. Как отметил историк И.Х. Карр еще шесть десятилетий назад, идеалистическая внешнеполитическая риторика нередко используется для маскировки или оправдания целей реальной политики{1122}. Расширение НАТО и война НАТО против Сербии реально усилили влияние Соединенных Штатов в той части Европы, которая прежде находилась под контролем Москвы, даже если эта кампания проводилась во имя продвижения демократии и рыночной экономики. В долгосрочном плане война США против Саддама Хусейна может, в конечном счете, привести к установлению в Ираке демократического режима. Но в краткосрочном плане присутствие в Ираке американских войск уже привело к увеличению американского и уменьшению российского влияния в этой стране и регионе. Во всех случаях, когда американская администрация выступала под флагом вильсонианства, российские элиты выражали скептицизм и считали, что реальным мотивом являлся «баланс сил».

В-третьих, относительно России в администрациях часто бывали разногласия, и не только между реалистами и вильсонианцами, но и между реалистами с различными приоритетами, а также между либералами, сторонниками различных идей. Джеймс Бейкер первоначально конфликтовал с Брентом Скоукрофтом и Диком Чейни по вопросу о том, что делать с ядерным оружием Украины, Казахстана и Беларуси, но обе стороны в этом споре выдвигали реалистические аргументы для обоснования своих конкурирующих политических рекомендаций. Такие вильсонианцы, как Энтони Лэйк и Строуб Тэлботт, первоначально не могли договориться о сроках расширения НАТО, поскольку Лэйк считал, что его либеральная миссия в Европе является более приоритетной по сравнению с реакцией на это российской элиты. Тэлботт, в свою очередь, был убежден, что его либеральная миссия — преобразование России — была гораздо важнее принятия в НАТО Чешской Республики, Венгрии и Польши. Реалисты в администрации Клинтона и вне ее выдвигали различные аргументы, почему расширение НАТО отвечало или не отвечало интересам безопасности США. В порядке обобщения можно отметить, что очень часто, особенно в годы администрации Клинтона, возникали конфликты между теми, кто хотел сделать Россию центром политических интересов США, и теми, кто считал, что к России надо относиться просто как к любой другой державе (которая к тому же, по мнению некоторых американских политиков, не заслуживала особой американской поддержки). Эти разногласия требовали проведения либо «ястребиной», либо «голубиной» политики, что не всегда совпадало с позициями вильсонианцев и сторонников «баланса сил».

И все же главной темой книги является мысль о том, что мировосприятие ключевых фигур, принимавших решения, играло главную роль в выработке внешней политики США. Изменение взглядов в разных администрациях приводило к переменам в политике. Обе администрации Бушей гораздо меньше интересовала роль США в российских внутренних делах. Они фокусировались главным образом на внешнем поведении России и особенно на ее политике в области ядерных вооружений. Например, самым наглядным примером является разница в политике Министерства финансов США при Джордже Буше-старшем в 1992 году и при Билле Клинтоне в 1993 году. И она может быть объяснена только путем анализа их общефилософской ориентации. Другие, менее наглядные различия в использовании военной силы в Косово, по вопросу противоракетной обороны также демонстрируют, что многое зависело от того, каких взглядов придерживалась администрация, находившаяся в тот период у власти.

Идеи вызревают тогда, когда их берут на вооружение волевые политики. В этой книге рассказана история только тех, кто работал (главным образом) в органах исполнительной власти, соревнуясь друг с другом в выработке и реализации внешнеполитического курса США в отношении России. Центр тяжести российской политики в исполнительной власти США смещался по мере развития событий и смены администраций в зависимости от обстановки в мире, от склонностей президентов и тех назначений, которые они делали, от присутствия энергичных поборников той или иной политики, продвигавших свои излюбленные проекты. В первой администрации Буша все, начиная с президента, были вовлечены в российскую политику хотя бы потому, что, когда эта администрация пришла к власти, Советский Союз все еще был в центре внимания американских политиков. Отсюда всех интересовали американо-советские отношения, и все аспекты политики были так или иначе связаны с этим главным направлением. В администрации Буша-старшего отношения между бюрократическими группировками, оказывавшими влияние на выработку политики США в отношении Советского Союза и России, были, пожалуй, более сбалансированными, чем у ее преемников. Министр обороны Дик Чейни, госсекретарь Джеймс Бейкер, советник президента по национальной безопасности Брент Скоукрофт — все они «играли» на советском (российском) поле, и у каждого был сильный аппарат, помогавший делать это достаточно эффективно, даже несмотря на то, что Бейкер и его команда доминировали в определении направлений внешней политики благодаря своей вовлеченности в повседневные дела и близким личным отношениям Бейкера с президентом.

В администрации Клинтона доминирующим бюрократическим персонажем в сфере российской политики США был один человек — Строуб Тэлботт. Роль Тэлботта определялась не его официальным положением — посол Госдепартамента по особым поручениям для новых независимых государств или заместитель госсекретаря, а тем, что он был личным другом президента, и президент полагался на советы Тэлботта о том, как надо вести дела с Россией. Даже руководители Тэлботта в Госдепартаменте понимали, что именно эти личные отношения определяли его старшинство в бюрократии.

И все-таки интересы Тэлботта, его квалификация и опыт не мешали выдвигаться другим политическим деятелям. У Тэлботта не было конкретного опыта в вопросах экономики или политических реформ, и он поручал эти задачи другим. В период администрации Клинтона два сильных сотрудника Министерства финансов (не Госдепартамента, Совета национальной безопасности или Агентства международного развития), вооруженные конкретными идеями, — Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон взяли на себя ответственность за то направление политики США, которое касалось экономических реформ в России. Поскольку в 90-х годах экономические реформы были важнейшей составляющей российской политики США, Министерство финансов играло более существенную роль в выработке внешней политики, чем когда-либо до этого или в последующий период. Однако за вопросом о продвижении демократической реформы не было столь же сильной фигуры, как Саммерс. Точно так же, в отличие от Министерства финансов или МВФ, в руководящем звене администрации не было четкого плана, как продвигать демократию в России.

Отсутствие конкретных лиц, отвечавших за продвижение демократии, и набора вразумительных идей, как это должно делаться, означало, что этот вопрос часто оказывался «бесхозным». Только в конце 90-х годов он стал звучать несколько более отчетливо благодаря Мадлен Олбрайт и послу по особым поручениям Стивену Сестановичу, которые уделяли больше внимания проблеме прав человека, чем Уоррен Кристофер и Тэлботт. (Надо отдать должное Тэлботту — он и пригласил Сестановича в свою команду, потому что хотел иметь на этом посту самостоятельного и думающего работника.)

В период администрации Клинтона министр обороны Уильям Перри и его команда в Пентагоне играли важную роль в выработке российской политики, но только в вопросах, касавшихся совместного снижения угроз (программа Нанна-Лугара). По другим вопросам, касавшимся безопасности, вроде расширения НАТО, политическая команда Пентагона брела в потемках. В целом не российские проблемы, а вопросы европейской безопасности имели приоритет, в основном когда становилось все более очевидным, что Россия шла к упадку. Даже Тэлботту приходилось заботиться о том, чтобы его инициативы по России не противоречили, а скорее дополняли американскую политику в Европе, которая считалась более значимой, особенно в таких вопросах, как расширение НАТО и военные действия НАТО в Сербии.

Президент Джордж Буш-младший также полагался в вопросах российской политики на советы верного друга, но в его администрации этот человек находился в Белом доме, а не в Госдепартаменте. Советник по национальной безопасности Кондолиза Райc определяла повестку и тональность политики США на этом направлении. Другие политики и чиновники играли второстепенную роль. Примечательно, сколь ослабло после 2001 года по сравнению с предыдущими администрациями влияние Госдепартамента и Министерства финансов на выработку политики США в отношении России. Что касается других направлений внешней политики, то тут ведущую роль играли такие фигуры, как вице-президент Дик Чейни, министр обороны Дональд Рамсфельд и даже его заместитель Пол Вулфовиц. Однако российскую политику США контролировала Райc, причем даже в большей степени, чем это когда-либо удавалось делать Тэлботту. В период первой администрации Буша руководители всех ведомств были вовлечены в сферу российской политики. Во второй администрации Буша два человека — президент и Райc — определяли основные параметры политики США в отношении России.