Проблемы международной гармонизации железнодорожного права России - Владимир Якунин

В России вступивший в 2003 г. ФЗ-184 «О техническом регулировании» коренным образом изменил подход к формированию всей нормативно-правовой базы на железнодорожном транспорте. В соответствии с законом нормативная база должна быть преобразована в обязательные для применения технические регламенты – федеральные законы, а также национальные стандарты и стандарты организаций добровольного применения. Новая процедура, с одной стороны, поднимает статус обязательных требований, обеспечивающих безопасность до уровня федерального закона, но с другой – отменяет привычные для железнодорожной отрасли инструкции.

Ввиду обозначенных выше проблем и задач необходимо создать условия для того, чтобы страны-участницы СНГ и Балтии консолидировали усилия по созданию единой системы технического регулирования, поскольку эти государства объединяет единая колея, единые технические требования и нормативы, выстроенные и проверенные временем инженерные коммуникации.

Для сохранения единства технической и технологической политики на железнодорожном транспорте колеи 1520 необходимо решение следующих задач:

– придание правового статуса сложившейся практике применения общих правил технической эксплуатации и ряда инструкций в государствах бывшего СССР;

– сохранение и развитие в будущем единого транспортного пространства и развитие технической и технологической политики государств на всем пространстве колеи 1520.

16 мая 2006 г. во исполнение плана действий по унификации законодательства государств пространства 1520 по инициативе ОАО «РЖД» был подписан протокол, содержащий многостороннее согласие железнодорожных администраций стран СНГ и Балтии, о применении существующих ныне российских правил технической эксплуатации железнодорожного транспорта впредь до подписания международного соглашения и о совместной подготовке этого соглашения. Ведется работа по подготовке международного соглашения, определяющего единые правила технической эксплуатации железных дорог на всем пространстве колеи 1520. На соответствующих стадиях разработки международного соглашения его текст должен быть рассмотрен Советом по железнодорожному транспорту СНГ и стран Балтии как органом, координирующим работу железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне на территории указанных стран. Предполагается, что международное соглашение будет вынесено на обсуждение глав правительств государств-участников СНГ и глав правительств стран Балтии, а для принятия (подписания) – на правительственный (ведомственный) уровень каждой из стран СНГ и Балтии[34].

В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах РФ» соглашение подлежит обязательной ратификации, а поэтому будет иметь приоритет над национальным законодательством.

Наряду с этим, по аналогии с Межгосударственным авиационным комитетом в сфере авиационного транспорта, предлагается создание на основе международного договора международной организации по вопросам безопасной эксплуатации железнодорожного транспорта. Международной организации необходимо передать часть полномочий национальных администраций по контролю, нормотворчеству, а также по расследованию аварий на железнодорожном транспорте.

Гармонизация и единообразное применение законодательства о техническом регулировании на пространстве колеи 1520 является важной задачей обеспечения проведения совместной транспортной политики. В конечном счете эта задача должна быть направлена на обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте, повышение качества услуг, совершенствование эксплуатации железных дорог на территории всех стран СНГ и Балтии.

Евросоюз прилагает усилия для того, чтобы и законодательно путем гармонизации технических требований с государствами СНГ, и технически, внедряя и осваивая новые технологии на железных дорогах, максимально тесно сотрудничать с государствами Содружества.

Россия пока недостаточно внимания уделяет развитию взаимоотношений со странами ЕС. Нормативная база в сфере железнодорожного транспорта СНГ и Евросоюза не гармонизирована, в этой области России и европейским коллегам еще предстоит большая работа по выработке гармонизированных стандартов и требований с учетом своих национальных и экономических интересов. На уровне ЕС уже готовится решение о приведении к единому стандарту колеи шириной 1435 мм всех национальных железных дорог. Прежде всего это касается Испании, но относится и к государствам Прибалтики. Однако планы ЕС коснутся России, и весьма ощутимо, если она не будет выстраивать свои взаимоотношения с западными железнодорожными администрациями. Эту работу необходимо усилить, решая задачи по гармонизации транспортного права, технических и технологических стандартов.

Мы исходим из того, что Евросоюз заинтересован в дополнительном грузопотоке, который Россия привлекает в виде транзита из Азиатско-Тихоокеанского региона. При этом доля железнодорожных перевозок в самой Европе по сравнению с другими видами транспорта не так высока как в странах СНГ.

На сегодняшний день технические проблемы возникают при пересечении границы России с Европой. Прямые поезда международного пассажирского сообщения при смене колесных пар стоят на границе по три-пять часов. Грузовое же сообщение еще более затруднено и технология транспортировки российского сырья в большинстве случаев предполагает перевалку грузов из отечественного подвижного состава в европейские вагоны. При этом импортный груз в контейнерах обычно доставляется к началу нашей колеи более удобным для европейцев автомобильным транспортом. Перевозка по железной дороге в пределах Европы очень дорогостоящая, да и перегрузка вагонов на пограничном переходе существенно удорожает перевозку. В этом случае железная дорога опять проигрывает другим видам транспорта, в том числе морскому и автомобильному[35].

Очевидно, что разная ширина колеи является основной причиной эксплуатационной несовместимости железных дорог России и ЕС. Поэтому и гармонизацию технических требований и стандартов следует проводить весьма осторожно. У России и Евросоюза не может быть унифицированных документов и технических регламентов или директив в силу обозначенных объективных причин. Россия может заимствовать у ЕС лишь положительный, оправдавший себя законодательный опыт в области технического регулирования, а сама гармонизация может быть проведена путем заключения международных соглашений по конкретным вопросам, требующим оперативного разрешения.

Наиболее актуальной для стран СНГ является задача сохранения и расширения пространства колеи 1520. И Россия на сегодняшний день прилагает все усилия, чтобы достичь желаемого. Еще несколько лет назад идея строительства ширококолейной железнодорожной ветки в Европу казалась утопией, но, укажем это вновь, совсем недавно, 4 апреля 2008 г., в Вене железные дороги России, Австрии, Словакии и Украины подписали протокол о начале предпроектной стадии исследовательских работ по продлению железной дороги колеи 1520 мм в Центральную Европу. Вероятно, в Европе надеются на долгосрочную перспективу развития российского рынка и, возможно, транзитного потенциала России. С повышением эффективности транспортной системы России увеличатся перевозки контейнеризирующихся грузов в контейнерах из стран АТР в Европу[36]. С учетом огромного расстояния между портами Дальнего Востока и Европой граница с Россией может превратиться в узкое место, на котором появятся дополнительные издержки, снижающие рентабельность и без того существенной транспортной составляющей в цене товара. Для российских железных дорог продление колеи 1520 в Европу сулит существенную прибавку грузооборота и мощное конкурентное преимущество. Это же важно и для европейских железных дорог. Работа по гармонизации железнодорожного законодательства в свете продления «российской» колеи в Европу еще предстоит. Прежде всего необходимо подготовить единый нормативный фундамент по всем техническим и эксплуатационным вопросам. Российская сторона в этом случае может взять инициативу на себя и предоставить европейским коллегам уже действующие в настоящее время стандарты в области функционирования колеи 1520, адаптировав их к европейским директивам в области транспортной и эксплуатационной безопасности. Важно, чтобы гармонизированные нормативные правовые документы реально работали, не приводили к новым законодательным коллизиям и не вызывали споров и различных толкований у правоприменителей.

2.2. Сотрудничество российских железных дорог с международными транспортными организациями

Международные организации играют важнейшую роль в регулировании вопросов железнодорожного транспорта практически на протяжении всей истории развития международного железнодорожного сообщения.