Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Все эти варианты и свое мнение о них я изложил в записке Блэру, написанной перед Рождеством, и в начале 2005 г. обнаружил, что он вернул ее без всяких комментариев и даже без характерной для него галочки, которая означала, что он, по крайней мере, прочитал документ. Как пояснил мне Джонатан Пауэлл, дело было в том, что Блэр сам обдумывал возможные варианты и не спешил выражать свое мнение, но я подозреваю, что он просто решил не читать записку, поскольку, несомненно, и так был в рождественские каникулы перегружен чтением других – более важных или срочных – бумаг.

Во всяком случае, разговоры по поводу будущего Группы периодически возникали в аппарате правительства – на официальных совещаниях, но чаще в кулуарах. Я поменял свой подход к диалогу с Блэром на эту тему. Вместо попыток представить ему свой готовый ответ я решил описать критерии, которым должно отвечать любое решение. Преимущество состояло в том, что окончательное решение по структуре и миссии Группы оставалось за секретарем аппарата кабинета и тем, кто заменит меня на посту руководителя Группы. В тот момент я, конечно, не представлял себе, сколько времени уйдет на эти назначения.

Критерии были изложены в моей записке лично Блэру, которая касалась подготовки к третьему сроку правления, где я призывал к принятию ключевых решений еще до начала кампании. Моим главным аргументом была «необходимость быстрого старта». «Вам стоит исходить из того, что все, чего Вы рассчитываете добиться за третий срок, необходимо осуществлять по крайней мере на 50 % в первый год», – писал я, но не стал излагать письменно, что после первого года его влияние начнет падать из-за переключения внимания на подготовку к его уходу и смене лидера. Впоследствии жизнь показала, что так оно и случилось. Если бы Блэр согласился с моей аргументацией, он должен был четко дать понять, чего хочет добиться от каждого департамента, еще до начала кампании – между маем и началом летних отпусков в июле. Я также призывал его принять решения по поводу организационных и персональных изменений еще до выборов, чтобы в случае победы обнародовать их сразу после возвращения к должности после кампании. «Как показывает опыт, очень легко потратить месяцы на работу по реорганизации, новым назначениям и проч. Необходимо же набирать скорость», – считал я, предвидя именно то, что и случилось на самом деле.

Наконец, я призывал Блэра создать что-то вроде группы по обеспечению перехода, как это делается в США, собрать ее членов и дать им все установки еще до начала кампании. Разумеется, сразу возникли возражения против сравнения с США. Там, в отличие от нас, есть разрыв в два с половиной месяца между избранием президента и его вступлением в должность, но я считал, что это только усиливает мои аргументы: «Тот факт, что в Великобритании нет переходного периода и, следовательно, новое правительство должно принимать немедленные меры в безотлагательном порядке, лишь подчеркивает необходимость формирования такой команды». (Очевидно, что с учетом партийной нейтральности государственной службы подобную команду нужно было бы формировать и в оппозиции.)

Спустя несколько дней у меня возникла возможность обсудить эту записку с Блэром на нашей ежемесячной встрече. Мне показалось, что он внимательно относится к моим словам, и я постарался подробно изложить свои аргументы, настоятельно рекомендовав ему подумать о команде кандидатов на ключевые посты – о министрах, постоянных секретарях, политических советниках. Наилучший прогресс будет достигнут, как я отмечал на своем выступлении на декабрьском заседании кабинета, в тех департаментах, где на ведущих постах находятся члены коалиции единомышленников, которые имеют связи с аппаратом премьера и Казначейством и понимают, что и как необходимо делать. Когда я закончил, Блэр сказал: «Спасибо, доктор», – и было непонятно, что он имеет в виду – мою научную степень или свое самоощущение больного, выслушавшего рекомендации о сильнодействующем, но полезном лекарстве.

Через несколько недель Блэр последовал полученным от меня (и, несомненно, от многих других) советам и провел последнюю перед выборами встречу со своими главными сторонниками в загородной резиденции в Чекерсе для обсуждения вопроса «как»; на аналогичной встрече в декабре он обсуждал вопрос «что». В марте, при подготовке этой встречи, я написал еще одну записку Блэру, где перечислялись «факторы успеха Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг». Я знал, что другие занимаются в первую очередь подготовкой к третьему сроку, но мне хотелось, чтобы на это повлияли главные уроки, которые можно было извлечь из моего опыта. Таких ключевых уроков было пять:

• руководитель Группы по реализации реформ должен иметь регулярную возможность прямого доступа к премьер-министру;

• жизненно важна жесткая и последовательная постановка приоритетов; любое предложение о том, что у премьер-министра может быть орган, способный контролировать все сразу, нежелательно и, во всяком случае, призрачно;

• Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг смогла добиться успеха благодаря своему малому размеру, то же будет справедливо и в отношении тех, кто придет ей на смену;

• партнерские отношения, сформированные Группой, необходимо развивать и дальше, нецелесообразно возвращаться к традиционно слабым связям между секретариатом Кабинета министров и департаментами;

• следует разрабатывать и принимать на вооружение простые и ясные методики (тут я имел в виду все аспекты правил реализации реформ, которые к этому времени в аппарате правительства хорошо знали и понимали).

Блэр отметил, что эти уроки полны здравого смысла. Во время той встречи в Чекерсе он явно размышлял о широкомасштабной реформе центрального правительства. Тогда прошло ее обсуждение, и в целом она получила поддержку, но позитивная реакция Блэра на перемены не обязательно означала, что он действительно хочет проводить их в жизнь. Мнение премьера угадывалось по его тону и выражению лица. Если он тут же говорил, что это то, чего он хочет, смотрел вам в глаза и настаивал на скорейшем выполнении, можно было быть уверенным, что он действительно желает этого. Если же он был рассеян, смотрел в никуда и соглашался довольно неопределенно, это означало, что он хочет, чтобы работа продолжалась, но оставляет за собой право передумать. Более того, любые радикальные изменения в центральном правительстве должны были проходить с участием Гордона Брауна и потому, что они имели бы последствия для Казначейства, и из-за решения Блэра уйти еще до окончания парламентского срока. Такие решения могли приниматься только в частной беседе Блэра и Брауна.

В принятии подобных организационных решений играет роль еще один фактор – личность самого премьер-министра. Разумеется, огромный вес имеют формальные системы и процедуры, но не менее важен индивидуальный стиль работы самого премьера. Преимущества гибкого характера британской Конституции, как отмечал Питер Хеннесси, состоит в том, что она позволяет каждому премьер-министру так формировать свою роль, чтобы она наилучшим образом подходила ему или ей; порок же заключается в опасности утраты всех формальных процедур. Вот хороший пример, который обсуждался в течение нескольких недель до и после выборов 2005 г. Высокопоставленные государственные служащие решили, что для возврата к традиционным порядкам вместо итоговых совещаний по ходу реформ надо проводить формальные заседания комитетов Кабинета министров. Это подразумевало, что вместо совещания по ходу реформ в области здравоохранения будет проводиться заседание комитета по здравоохранению.

Как и с другими комитетами кабинета, это предполагает присутствие не только премьер-министра, но и соответствующих государственных секретарей и секретаря аппарата кабинета, а также других министров, включая канцлера и заместителя премьера. Более того, это означало, что необходимо формировать повестку дня, включающую вопросы не только о ходе реформ, но и о их содержании. Когда Блэр, глядя в никуда, неопределенно сказал «да», в секретариате кабинета обрадовались, что восстановлен традиционный контроль, и возбужденно заговорили о том, что теперь, наконец, все вернется к нормам эпохи Мейджора. Я был настроен скептически в значительной мере потому, что работу кабинета Мейджора трудно счесть образцом для подражания. В одном частном разговоре с Блэром я даже спросил его: «Вы действительно хотите, чтобы были все эти комитеты?»

После выборов оказалось, что комитеты были по-своему полезны, но не премьер-министру, который хотел в соответствии с индивидуальным стилем работы четкого, неформального, откровенного обмена мнениями с государственным секретарем по поводу происходящего и планов на будущее. Когда совещания по ходу реформ проходили удачно, они давали Блэру именно это. После первого заседания комитета, которое прошло вскоре после моего ухода, Блэр точно так, как я и предполагал, в раздражении воскликнул: «Что произошло с моими совещаниями по ходу реформ?»