Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Положение спасла внешняя политика. Еще не закончился май, когда граждане Нидерландов и Франции проголосовали категорически против новой европейской Конституции, и это помогло Блэру в один момент выскочить из ловушки, в которую он сам себя загнал, пообещав провести референдум по тому же вопросу. Обещание референдума помогло ему без проблем пройти и выборы в Европарламент, и всеобщие выборы в своей стране, а теперь ему не надо было за это расплачиваться (классический пример весьма рискованной стратегии, иногда необходимой в политике: приходится идти на риск и надеяться, что все как-нибудь обойдется). Вскоре после этого решение о проведении Олимпийских игр 2012 г. в Лондоне, встреча «большой восьмерки» в Глениглсе и реакция на террористические акты в Лондоне помогли Блэру еще больше укрепить неожиданно сильную позицию на политической сцене.

Организационная подготовка третьего срока

Тони Блэр и его окружение задумывались о подготовке к третьему сроку правления уже с конца 2004 г. Пятилетние стратегии, планирование бюджетных расходов в 2004 г. и манифест отражали политические задачи, в то время как новый состав кабинета отразил (к моему разочарованию) мнения о политических деятелях. Не менее важным, хотя и менее заметным, был вопрос об организационных изменениях, необходимых для подготовки третьего срока. Для меня эта проблема была наиболее близкой, отчасти потому, что я являлся доверенным советником как раз в этой области, а отчасти потому, что я возглавил Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, которая с большой долей вероятности оказывалась в центре любых перемен.

Я начал всерьез задумываться об этих вопросах летом 2004 г. Учитывая, что на тот момент все признавали заслуги Группы, я видел три варианта ее будущей деятельности, каждый из которых имел право на существование. Первый заключался в продлении полномочий Группы и установлении более тесных связей с Отделом стратегического планирования. И в самом деле были сильные аргументы в пользу объединения функций стратегического планирования и обеспечения реализации намеченных задач с поручением их органу, который бы совместно с департаментами правительства разрабатывал варианты стратегического планирования в отношении приоритетов правительства и предлагал их на утверждение премьер-министру и (или) кабинету, после чего отвечающее за реализацию подразделение могло бы контролировать осуществление намеченного. Второй вариант состоял в том, чтобы интегрировать Группу с теми подразделениями Казначейства, которые занимались государственными расходами, и сделать это так, чтобы распределение бюджетных средств, контроль исполнения и обеспечение эффективности расходов превратились в общую, последовательную функцию. В пользу такого органа, построенного по образцу вашингтонского Отдела управления и бюджета (Office of Management and the Budget), были сильные аргументы. Третий же вариант состоял просто в сохранении Группы в неизменном виде, поскольку никому в правительстве не хотелось ловить меня на слове и сворачивать нашу работу.

Я обсудил все варианты с сотрудниками Группы и понял, что они готовы на любой. В то время как у некоторых возникало вполне понятное беспокойство по поводу масштаба перемен, большинство были уверены, что, как бы ни повернулось дело, их роль, скорее всего, только возрастет. Мое личное мнение по поводу наилучшего варианта менялось с течением времени. Сначала, летом 2004 г., в период бюджетного планирования, я склонялся в пользу второго варианта – интеграции с Казначейством – и считал, что это наилучшим образом позволит поставить на повестку дня вопрос о продуктивности государственных услуг. Наша Группа в сотрудничестве с министерствами и департаментами смогла добиться повышения результатов их работы, но при этом оставалось непонятным, сопоставим ли рост результатов с масштабом государственных инвестиций. Проще говоря, обеспечивали ли мы увеличение отдачи на каждый фунт потраченных денег налогоплательщиков? Только объединив усилия по обеспечению результатов, расходованию государственных средств и повышению эффективности, можно было добиться того, чтобы этот вопрос, остававшийся ахиллесовой пятой правительства, оказался в центре внимания. Однако у интеграции с Казначейством были и негативные стороны. Во-первых, существовал риск, что министерства и департаменты сохранят свой обычный стиль работы с Казначейством (предоставление неполной информации) и не пойдут в этом случае на открытый и продуктивный диалог, который в значительной мере стал основой всего того, чего добились мы. Во-вторых, такая конфигурация могла бы оказаться действенной только в том случае, если бы Блэр и Браун могли поддерживать положение дел, при котором они имели одинаковое влияние на эту работу; причем премьер-министр больше влиял бы на бюджетные расходы, уступив при этом часть своего влияния на ход реализации реформ. Но летом 2004 г. Блэр и Браун не были к этому готовы.

К концу 2004 г. я стал рассматривать преимущества первого варианта – кооперации с Отделом стратегического планирования. У меня всегда складывались хорошие отношения с его руководителями – сначала с Джефом Малгэном, а потом со Стивеном Олдриджем, но тесной совместной работы мы никогда не вели. Отдел занимался планированием на три, пять или десять лет вперед, в то время как моя Группа обеспечивала реализацию в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Но, когда мы обратились к повестке дня на третий срок и к результатам пятилетних стратегических планов, перспектива сотрудничества стала выглядеть весьма привлекательно. Обеспечение реализации пятилетних планов потребовало бы системных изменений. Необходимо было добиться, чтобы выбор пациентов стал законом для здравоохранения, а выбор родителей – законом для школьной системы. Это представляло собой намного более сложную и радикальную задачу, чем конкретные планы по отдельным видам государственных услуг, какими бы трудными они ни были. Тут не просто понадобилось бы совершенствование работы по планированию и реализации, но требовались реорганизация целых государственных структур и заострение внимания на последовательности достижения плановых результатов. Например, что вводить сначала – оплату по результату или реформу органов управления первичной медицинской помощи? Если увеличивать полномочия и сферу ответственности директоров школ, то как государству добиться распространения передового опыта по обучению чтению и письму во все начальные школы страны? При решении такого рода вопросов видно, как правительственный орган, нацеленный на решение проблем в комплексе, может обеспечить интегрированный подход, в котором стратегическое планирование совмещается с решением организационных вопросов, а решение организационных вопросов – с постановкой краткосрочных задач, и они, в свою очередь, – с работой по обеспечению достижения результатов.

Помимо трех рассматриваемых мною вариантов, имелось еще два, и у каждого были влиятельные сторонники. Один состоял в расширении штата и полномочий Группы для того, чтобы она отвечала не только за ключевые приоритеты премьер-министра, но и за все пятилетние стратегические планы. Короче говоря, в этом случае Группа становилась механизмом обеспечения реализации исполнения воли Блэра всеми департаментами правительства. При всей привлекательности этого варианта не думаю, чтобы Блэр когда-либо рассматривал его всерьез. Это означало бы возврат к тому, от чего мы уходили с 2001 г., – потерю ориентации на приоритеты, что было критически важно для успешной деятельности Группы. И тогда вместо нашего активного и гибкого органа возникла бы бюрократическая махина. Этого нельзя было допустить. Еще один возможный вариант предполагал передачу нашей Группе или созданному на ее основе органу ответственности за реформу всей системы государственной службы, что с некоторым запозданием вошло в повестку дня Блэра после его выступления в 2004 г. В этом случае, очевидно, Группа должна была стать центральным элементом реформы государственных услуг. В конце концов, хотя таким вариантом и не воспользовались, в сентябре 2005 г. Гас О’Доннелл поручил Группе отвечать за анализ и пересмотр функциональных возможностей всех департаментов, что позволило ей стать главным двигателем реформирования системы государственной службы. Таковым оказалось самое серьезное изменение в назначении Группы после выборов 2005 г., то есть фактически анализ и пересмотр возможностей государственных органов стал ее важнейшей функцией, что вызвало трудности при фокусировке деятельности на приоритетах Блэра.

Все эти варианты и свое мнение о них я изложил в записке Блэру, написанной перед Рождеством, и в начале 2005 г. обнаружил, что он вернул ее без всяких комментариев и даже без характерной для него галочки, которая означала, что он, по крайней мере, прочитал документ. Как пояснил мне Джонатан Пауэлл, дело было в том, что Блэр сам обдумывал возможные варианты и не спешил выражать свое мнение, но я подозреваю, что он просто решил не читать записку, поскольку, несомненно, и так был в рождественские каникулы перегружен чтением других – более важных или срочных – бумаг.