«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

Эти и другие аргументы, выдвигаемые против федерации выдающимся русским консерватором, можно, разумеется, оспаривать. Но в данном контексте меня интересует не их проблематичность, а то, что они чрезвычайно похожи на возражения против федеративных подходов к внутренней и региональной стабилизации, которые выдвигались и выдвигаются политиками полиэтничных государств, образовавшихся после распада Советского Союза. Эта странность заслуживает того, чтобы уделить ей внимание. Итак, что мы имеем? С одной стороны, в рамках сравнительного изучения империй неоднократно и убедительно констатировалось, что федерализация является не только эффективным, но едва ли не единственным способом преобразования имперского государства в демократическую политию. Концепты «имперской федерации» и «имперского федерализма» были введены в научный оборот и плодотворно разрабатываются довольно давно[54]. К началу деколонизации почти не оспаривалось мнение о том, что многонациональные политические агрегации, сколоченные великими европейскими державами и пережившие Первую мировую войну, устоят в меняющемся мире, только освоив федералистский инструментарий. Значимость этого обстоятельства неустанно подчеркивал, например, Георгий Федотов, один из наиболее выдающихся в среде русской эмиграции пропагандистов федерализма, который в конце 1930-х годов писал о государстве большевиков: «Нынешняя империя Российская имеет, и будет иметь, форму федерации свободных народов. Иначе она существовать не может. Настоящая угроза для единства России создалась бы в том случае, если бы… в России установилась чисто великорусская национальная власть в стиле и традициях Александра III. С такой Россией ее выросшие и оперившиеся разноголосые птенцы никогда не примирятся»[55]. Наконец, нельзя считать случайностью и тот геополитический факт, что бульшая часть федеративных союзов в Европе образовалась именно на развалинах континентальных империй, а морские колониальные империи оставили после себя основной массив федераций «третьего мира». О той же закономерности говорил и классик федералистских исследований Уильям Райкер, отмечавший, что после крушения колониальных империй, которое последовало с окончанием Второй мировой войны, в мире началась настоящая федералистская революция[56].

Но, с другой стороны, постсоветские политики-демократы, в прежние времена отчаянно и не без оснований обличавшие СССР в имперских грехах, на протяжении десятилетий столь же упорно боролись за сохранение своих стран в качестве мини-империй, зачастую воспроизводивших в отношении национальных или языковых меньшинств наихудшие советские практики. (В указанном плане наиболее показателен злополучный опыт независимой Грузии, методично мучившей свои автономии с самого обретения независимости.) Фактически на постсоветском пространстве федеративная рецептура внутригосударственного переустройства не пригодилась нигде. Пожалуй, единственным исключением стала сама Россия, которой благодаря асимметричному федерализму «лихих девяностых» удалось сохранить целостность: в тот период, по словам Майкла Берджесса, «федерация не только удерживала российское государство от распада, но и способствовала становлению либеральной демократии»[57]. Аналогичного мнения, наряду со многими другими специалистами, придерживается и Гордон Хан, утверждающий, что «компромисс, заключенный “российской революцией сверху” с региональными этническими элитами, пресек или, по крайней мере, предупредил угрозы сепаратизма (за исключением Чечни), гражданской войны или даже развала России в процессе краха коммунистического режима»[58]. Что же касается наших соседей, то среди них федеративная идея не пользовалась популярностью, несмотря на всю ее кажущуюся привлекательность. Более того, в 1990-х годах кое-кто (например, молдавское руководство) предпочел федерализации войну – с последствиями вполне предсказуемыми и, я бы сказал, в некоторых случаях фатальными для неокрепшей посткоммунистической государственности.

География этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве позволяет предположить, что именно неспособность своевременно привлечь и использовать федералистские схемы породила на бывших территориях СССР самые главные и наиболее проблемные очаги нестабильности[59]. Ведь в случае каждого из непризнанных государств, появившихся в ходе политического переустройства бывшего Советского Союза, федералистский раздел полномочий и компетенций кажется – по крайней мере задним числом – довольно многообещающим решением. Но, сделав такой предварительный вывод, необходимо ответить как минимум на два в равной мере интригующих вопроса. Во-первых, почему постсоветские элиты почти повсеместно не справились с освоением федералистского инструментария? Во-вторых, не слишком ли много чести руководителям России, якобы проявившим похвальную прозорливость и гибкость в данном отношении, а именно в умении обратиться к федерализму в то время, когда нашим соседям он оказался не под силу?

Сначала я затрону первый из предложенных вопросов – он, как мне кажется, проще. Как ни прискорбно это признавать, в рядах постсоветских элит первого призыва, за исключением, видимо, прибалтийских республик, практически не было и не могло быть настоящих демократов. (Впрочем, и с прибалтийскими политиками, как выяснилось позже, в данном отношении тоже имелись серьезные проблемы.) На протяжении десятилетий коммунизм утверждал агрессивный и безусловный приоритет благих социальных целей над политическими средствами, используемыми для их достижения, а это никак не могло способствовать укоренению верховенства права. Коммунисты исходили из того, что в процессе затеянной ими «рабоче-крестьянской революции» общественная реальность не просто ремонтируется, но сменяется принципиально новой; соответственно, радикализм самого процесса требовал неординарного политического творчества, плохо сочетающегося с традиционными представлениями о законности и порядке. Но, в свою очередь, без уважения к праву федерализм и демократизация оказываются категорически невозможными. Здесь уместно вновь процитировать Ильина: «Там, где царит южноамериканское правосознание, – демократия становится своей карикатурой, а федерация – или пустым звуком, или началом распада»[60]. По-видимому, чтó такое «латиноамериканское правосознание», достаточно хорошо представляют граждане практически всех стран, заполнивших территориальную нишу бывшего СССР.

Но это еще не все. Анализируя причины систематических провалов федералистских начинаний на Южном Кавказе, Бруно Коппитерс обращал основное внимание на наследие советского федерализма, и особенно на присущую ему трактовку национальных проблем. Как отмечалось в предыдущей главе, большевистский проект социальной модернизации энергично пробуждал и целенаправленно стимулировал этническое сознание, одновременно настаивая на территориальном упорядочении этничности. В свою очередь, прочная политическая фиксация взаимосвязи нации и территории выливалась в безоговорочное торжество юридического принципа неделимости суверенитета, сделавшегося одной из ключевых основ советского конституционного права. «Суверенитет выступает как элемент правоспособности государства, в силу которого государство обладает теми или иными правами, но который не сводится к ним, – пишут современные российские авторы, с пиететом относящиеся к данной традиции. – Его нельзя разделить или передать не потому, что это запрещено, а потому, что это невозможно. Нельзя разделить правоспособность, можно лишь разделить права»[61]. Соответственно, после крушения Советского Союза все заботливо выношенные в его лоне местные национализмы, стремясь к государственной самореализации, категорически настаивали на своем эксклюзивном характере. А поскольку уязвимость формируемых ими новорожденных государств была, в особенности на первых порах, запредельной и бесспорной, совместный или разделенный суверенитет практически нигде не считался приемлемой опцией[62]. «Для всех слабых государств региона, независимо от того, являются ли они международно признанными или нет, – говорит Коппитерс о Южном Кавказе, – принцип неделимости суверенитета представляется той последней соломинкой, за которую они хватаются во имя своего выживания»[63].

Кстати, в других частях бывшего СССР дело обстояло примерно так же. Несмотря на повторяющуюся от республики к республике пестроту этнического состава, молодые страны бывшей Средней Азии тоже дружно проигнорировали федерализм как способ сглаживания межэтнических трений, причем здесь, в отличие, скажем, от Южного Кавказа, Украины или Молдовы, не наблюдалось даже малейших признаков общественных или политических дискуссий на указанную тему. В этом регионе суверенитет трактовался еще догматичнее, поскольку процесс созидания новых наций на фактически пустом месте вынужденно шел ускоренными темпами: для местных элит государственность оказалась нежданным ребенком, ее не желали и за нее не боролись, она застала врасплох, но деваться от нее в 1991 году было некуда. «Пока существовал Советский Союз, западные наблюдатели считали непреложной истиной, что национализм и коммунизм исключают друг друга и что советская национальная политика направлена на русификацию нерусского населения под знаменем социалистического интернационализма, – пишет американский историк. – Но советская действительность разительно отличалась от подобных спекуляций»[64]. Подмечено вполне точно: именно марксистский интернационализм советского толка вскормил и выпестовал националистические культуры Средней Азии. Более того, огромная работа ушедшего советского государства по подъему самосознания среднеазиатских народов не только не пропала напрасно, но генерировала основной субстрат, из которого лепилась потом новая политическая идентичность, не предполагавшая ни малейших намеков на вертикальное разделение полномочий между этническими группами[65].