«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

Более того, в российском случае сохранение государством федеративной правовой оболочки гармонично сочетается со стремлением эффективно регулировать политические процессы в так называемом «ближнем зарубежье». Активация этого регулирования, которое в ельцинское время либо было вообще забыто, либо, в лучшем случае, осуществлялось в режиме ad hoc, состоялась на рубеже 1990-х и 2000-х годов. Для внешнеполитической миссии нашего федерализма символическим рубежом стало принятие в 2001 году Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта», регламентирующего изменение состава субъектов в результате присоединения к России территорий иностранного государства. В нынешней редакции этот акт требует осуществления согласительных процедур с участием властей той страны, которая в полном составе или частично присоединяется к Российской Федерации. Любопытно отметить, что российские «ястребы» в первое президентство Владимира Путина уже пытались сделать эту тягостную для них норму более «удобной». В 2005 году парламентская фракция «Родина» предложила внести в закон пункт о том, что инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию является народ, проживающий на территории предполагаемого будущего субъекта. Соответственно, решение о присоединении к России должно было высказываться на всенародном референдуме. Иными словами, разработчики фактически предлагали Государственной Думе проигнорировать международные договоры России во имя частичного восстановления СССР. Как симптоматично выразился в ходе дебатов один из авторов законопроекта, депутат Андрей Савельев, «кроме юридической бесспорности существует еще и политическая целесообразность»[71].

К чести Государственной Думы следует сказать, что в 2005 году законопроект был провален, да и фракции «Родина» в нижней палате больше нет. Но эта история – которую, кстати, вспоминали в нашей прессе после августа 2008 года, – весьма показательна в смысле обсуждаемых трендов. Негласный политический консенсус, утвердившийся в рядах российской элиты, предполагает, по-видимому, что империя есть вещь вполне полезная, даже если ей приходится тщательно скрывать свою имперскую суть, выдавая себя за нечто иное. По этой причине в последнее время виртуальный спрос на федеративную идею возник там, где его появления трудно было ожидать – в среде «нефтегазовых» державников, убедивших себя в том, что в последние десять лет наша родина действительно «встает с колен». Парадоксальность такой ситуации не вызывает сомнений, поскольку демократическая и либеральная по своей природе федеративная идеология в современной России применяется прежде всего для обоснования чаемой великодержавной экспансии. Более того, если в нашем федерализме все еще теплится жизнь, то благодарить за это надо поднимающую голову отечественную имперскую мечту.

Немаловажную роль играет и то обстоятельство, что в глазах раздумывающих о вступлении кандидатов федерация выглядит более гостеприимным домом, нежели унитарное государство. Ведь если даже федералистский выбор окажется ошибочным, в его рамках элитам разочаровавшегося субъекта федерации будет проще минимизировать издержки своего просчета. Кроме того, пути для возможного – в будущем – отступления здесь также остаются открытыми (или приоткрытыми), а это немаловажно, особенно в тех случаях, когда территория, вступающая в федерацию, испытывает явную внешнюю угрозу, а решение ее политического класса о присоединении к союзу мотивировано сиюминутными соображениями политического выживания. Присоединившись к империи, назад можно уйти только с оружием в руках, поскольку такая система в своем естественном состоянии работает только на вход. А вот в случае с федеративным союзом это неочевидно; история знает федерации, которые переживали сецессию составных частей или даже разваливались достаточно мирно.

Что же касается вопроса о том, может ли такая трактовка федерализма вносить вклад в укрепление региональной безопасности или во взаимопонимание с соседями по бывшему советскому пространству, то ответ на него представляется очевидным. И это печально, потому что в итоге в постсоветском контексте миротворческий, демократичный, соглашательский (в хорошем смысле этого слова) потенциал федерализма вообще не реализуется, причем ни одной из сторон, так или иначе задетых федеративной идеей. В больших и малых войнах, вспыхивавших в пределах бывшего Советского Союза, «насилие прекращалось либо через военную победу, либо через взаимное истощение ресурсов сторон. Но механизмы компромиссного согласования интересов, которые базировались бы на взаимном доверии, демократизации и экономической выгоде, не принимались сторонами конфликта»[72]. Одни «бывшие советские» боятся федерализма, видя в нем исключительно напасть и погибель. Другие «бывшие советские» готовы практиковать его, но в довольно причудливом виде, выворачивая федеративную идею наизнанку и превращая федерализм в орудие потенциальной экспансии. Обе трактовки – федерализм как устойчивая фобия, с одной стороны, и «имперский федерализм», с другой стороны, – не оставляют федеративной модели как лекарству от противостояния и конфронтации никаких шансов. Хотя более эффективный инструмент для решения подобной задачи найти было бы сложно.

Все сказанное позволяет как минимум частично прояснить вопрос о том, почему в освоении столь полезного для расколотых обществ федералистского инструментария Россия опередила прочие постсоветские страны. Произошло это, если можно так выразиться, невольно. В правовом смысле РСФСР, как известно, представляла собой федеративный союз, заключенный в рамки другого федеративного союза, каким формально являлся СССР. Но с точки зрения политической практики оба образования были конструкциями имперского типа – многонациональными государствами, обладающими четко выраженным, причем как этнически, так и географически, имперским центром и столь же бесспорной имперской периферией. Как отмечалось выше, между империей, многонациональной по определению, и федерацией, многонациональной по воле случая, существует несомненное типологическое сходство, обусловленное тем, что каждая из этих систем вынуждена так или иначе решать проблему гармонизации взаимоотношений с этническими меньшинствами – то есть находить собственную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Но если населенная многочисленными народами и народностями советская федерация, надорвавшись в военном и экономическом состязании с Западом, провалила решение этой задачи, то Российская Федерация смогла устоять в прежнем виде, даже сделавшись суверенным государством. Такой исход имел свои причины.

Конечно, нельзя не соглашаться с теми исследователями, которые указывают на фундаментальное сходство двух федераций с центром в Москве: «Российская Федерация, составлявшая ядро советской “внутренней империи”, походила на свою предшественницу не только в территориальных, этнических и конфессиональных дисбалансах, но и в слабой “национально-территориальной” административной структуре»[73]. Но это совпадение было далеко не полным. Прежде всего, по сравнению с Советским Союзом в заново рожденной Российской Федерации кардинально изменились этнические пропорции: доля нерусских народов здесь не превышала 20 %, в то время как накануне краха коммунистической сверхдержавы их численность в СССР едва ли не равнялась численности самих русских. Новая ситуация одновременно и облегчала, и затрудняла гармонизацию межнациональных отношений в новой России.

В любом социуме, как и в межличностных отношениях, стратегия кооперации и взаимных уступок всегда является вынужденной в том смысле, что в глазах политических акторов она выглядит более рациональной, то есть приносящей больше выгод. С этой точки зрения федерализм отнюдь нельзя рассматривать в качестве великодушного проявления чьей-то доброй воли: к такому решению политиков всегда принуждают обстоятельства. Не вызывает сомнения то, что приблизительное демографическое равновесие некогда имперского народа и взаимодействующих с ним этнических меньшинств выступает довольно серьезным аргументом, побуждающим элиты к федеративному варианту организации политии. Иначе говоря, как было продемонстрировано в первой главе этой книги, у большевиков, захвативших власть в 1917 году, просто не было иного выбора: федерализм как буржуазное изобретение им, безусловно, не нравился, но обращение к нему в ходе апроприации пестрого и многоязыкого наследия Российской империи сулило столь чаемое новыми властями умиротворение окраин. Этот курс подтверждал свою жизнеспособность на протяжении семи десятилетий, подкрепляясь масштабными программами экономического подкупа периферийных элит.