«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

Действовал ли подобный расчет при учреждении нового российского государства на обломках СССР? Безусловно, демократическое руководство во главе с Борисом Ельциным опасалось того, что цепная реакция распада, не остановившись на административных границах РСФСР, перекинется на ее собственную территорию. Этого не произошло и, по моему убеждению, не могло произойти, но республикам в составе России на всякий случай предложили то же лекарство, которым большевики в свое время стабилизировали национальные окраины. Учитывая его свободную дозировку – берите столько, сколько проглотите, – угрозу распада, пусть даже во многом мнимую, удалось сначала снять, а потом и вовсе отодвинуть за грань политически реального. Занятость республиканских элит освоением «проглоченного» не позволила им тогда, в период слабости центральной власти, поставить под сомнение саму целесообразность федеративного союза в России – в отличие от того, как это случилось в СССР, руководство которого на последнем этапе существования единого государства вообще не имело возможности предлагать республиканским элитам какие-либо умиротворяющие экономические бонусы. В свою очередь, средневековая дикость войн в Чечне постепенно, но бесповоротно убедила руководителей некоторых ключевых российских регионов в том, что торг с Москвой гораздо предпочтительнее открытой и вызывающей фронды, причем именно в силу своей большей эффективности. Сделав ставку на федерализм, они продвигали его принципы и лозунги весьма напористо и агрессивно – по крайней мере, до прихода Владимира Путина.

После распада Советского Союза и оформления Российской Федерации националистически мыслящая общественность и ее политические представители начали то случайно, то нарочито, но все более часто напоминать о том, что новая страна, имея в числе своих граждан менее пятой части этнических меньшинств, вполне может считаться моноэтническим государством. Подскочившие цены на нефть и газ укрепили национальную гордость великороссов и подогрели патриотическое воодушевление, что выразилось в очередном призвании Русской православной церкви на государственную службу. Но клоню я, собственно, к тому, что политическое руководство новой России более не видело в меньшинствах угрозы, даже потенциальной, и поэтому не особенно переживало о том, что централизованная и унитарная по замыслу и практике страна по-прежнему будет именоваться федерацией. Уступать столь незначительной части сограждан – не страшно, и это, безусловно, играло на руку федеративной идее.

Иначе говоря, российский федеративный проект трудно было считать порождением целенаправленного политического дизайна, осуществленного прозорливыми и дальновидными элитами, стремящимися с его помощью обеспечить себе и своим избирателям максимально безоблачное будущее. Этот сценарий, опиравшийся на советское наследство, был инерционным, стихийным, реактивным; соответственно, выбор политического руководства страны состоял не в том, чтобы предпочесть федерализм иным формам территориальной организации государства, но в том, чтобы молчаливо сохранить его в дальнейшем. Оцениваемая в такой перспективе, Российская Федерация стала первой федерацией постсоветского пространства всего лишь «по праву рождения», то есть благодаря своей генетической связи с бывшей РСФСР. Именно на этом фоне наша федеральная элита заключила с нерусскими республиканскими элитами своеобразное молчаливое соглашение о сохранении федеративной правовой оболочки. Причем одни понимали, что в случае наступления какой-то крайности не смогут удержать тех, кто пожелает уйти; другие же осознавали, что, даже предельно обострив ситуацию, все равно не найдут в себе сил удалиться окончательно и бесповоротно.

Таков был шаткий баланс, на котором базировалось федеративное равновесие ельцинской эпохи. Нежданное оживление спроса на российские нефтегазовые богатства, состоявшееся десять лет назад и совпавшее с пришествием нового лидера, позволило реконструировать принципы федеративного торга, который практиковался в посткоммунистической России. Причем эта корректировка повлияла на отечественный федерализм далеко не лучшим образом, породив довольно диковинную его разновидность, в которой от федералистского духа не осталось, увы, ничего, кроме названия. В Новое время, учреждая столь почитаемые сегодня представительные институты, европейские монархи исходили из мучившей их насущной экономической потребности: им отчаянно требовались деньги на военную модернизацию, неудача которой грозила поражением перед лицом более удачливых конкурентов. Но получить желанные средства без согласия подданных было невозможно – «no taxation without representation», – и волей или неволей приходилось договариваться с ними. В особенности это касалось тех владетелей, чьи державы были не слишком богаты, – в отличие, скажем, от Испании, которую южноамериканское серебро и золото надолго избавили от желания модернизировать политические институты. Если рассуждать по аналогии, то федеративная политическая система также знает модус изобилия и модус скудости, функционирующие по-разному. В то время как скромность доходов поощряет присущие федерализму гражданские добродетели, поскольку вынуждает элиты, возглавляющие составные части государства, договариваться друг с другом, избыток имеющихся в распоряжении государства денег, особенно легких, то есть просто выкапываемых из-под земли, делает более эффективным неконкурентное распределение сырьевой ренты. В итоге выстраивается вертикальная конструкция, в рамках которой, «радикально уменьшая сферу региональной автономии, федеральный центр не просто централизует федеративную систему, но и фактически ставит вопрос о ее реальности»[74].

Вместе с тем параллельно с отмиранием федерализма внутри страны все большую политическую актуальность приобретает его внешнеполитическая составляющая, описанная выше. «Ресурсный империализм» предполагает политическое, экономическое, культурное и военное доминирование России на большей части постсоветского мира. В силу отсутствия внутренней оппозиции подобный курс на российских политических площадках публично не обсуждается, а серьезное оспаривание его вообще остается категорически невозможным. Учитывая слабость государственности, отличающую многих наших соседей, а также конфликтный потенциал геополитического пространства бывшего Советского Союза, вполне можно ожидать, что экспансионистская составляющая российского федерализма когда-то будет выведена из режима standby. Дебютантом, на котором эту модель расширения братской российской семьи можно опробовать, станет, скорее всего, Южная Осетия – миниатюрное и нежизнеспособное государственное образование, имеющее к тому же российского «старшего брата» в лице Северной Осетии. Разумеется, действующая редакция закона, регламентирующего принятие «новичка», прежде не позволяла сделать это без согласия властей Грузии. Но, во-первых, Грузия демократическая страна, где власть, пусть и не безупречно, но иногда меняется; во-вторых, на то и правовой текст, чтобы его шлифовать и совершенствовать; в-третьих, в 2008 году Россия признала Южную Осетию в качестве независимого, то есть не связанного с Грузией государства.

Подведем итоги. Прежде всего, миссия федерализма на постсоветском пространстве действительно оказалась проваленной, причем ее реализация подтачивалась одновременно с нескольких сторон.

Во-первых, российский политический класс, для которого федеративная государственность была не столько результатом целенаправленно разрабатываемого межэлитного соглашения, сколько лишь частью наследства, завещанного тонущим Советским Союзом, распорядилася ею весьма оригинальным способом. Авторитарный режим, естественным образом декорировавший внезапно обретенное страной нефтегазовое изобилие, не видел необходимости в согласительном, примиренческом, гражданственном потенциале федералистской идеи; но, неожиданно для многих, он проявил интерес к другой ипостаси федерализма, усмотрев в нем незаменимый инструмент, поддерживающий и оформляющий территориальную экспансию. В постсовременную эпоху мыслить имперскими понятиями довольно трудно, но все же возможно, особенно если призвать на помощь федеративную идею. Точнее говоря, в наши дни нельзя даже мечтать о присоединении новых (или о возвращении старых) земель, не являясь при этом федерацией. Но если федерализму приписывают сугубо геополитические основания и никакие иные, он по сути своей становится пустым, искусственным, мнимым. По этой причине вклад Российской Федерации в довольно богатую копилку мирового федерализма поистине ничтожен, ибо этот великий принцип изобретался вовсе не для того, для чего его пытаются использовать в путинской России.