О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Комментарий и практика применения закона - Коллектив авторов

Закон № 94-ФЗ предусматривает необходимость установления Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе, который должен предусматривать виды критериев из указанных в законе, их содержание и значимость в зависимости от видов товаров, работ, услуг. Однако данный документ до настоящего времени не принят. Таким образом, содержание критериев оценки заявок на участие в конкурсе, установленных Законом № 94-ФЗ, действующим законодательством Российской Федерации не определено.

Согласно ч. 7 ст. 65 Закона № 94-ФЗ до установления Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей Федеральному закону, а при отсутствии таких нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления – самостоятельно в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

Следовательно, в настоящее время ввиду отсутствия нормативных правовых актов, регламентирующих данный вопрос, заказчик вправе самостоятельно устанавливать критерии, предусмотренные Законом № 94-ФЗ, их содержание и значимость. При этом заказчиком в извещении о проведении открытого конкурса и конкурсной документации должны быть указаны установленные критерии, их содержание и значимость. В соответствии с установленными заказчиком критериями конкурсная комиссия осуществляет сравнительную оценку заявок на участие в конкурсе с целью определения заявки, в которой предложены лучшие условия исполнения государственного контракта.

Следует отметить, что ч. 7 ст. 65 Закона № 94-ФЗ носит императивный характер, поэтому в настоящее время заказчик обязан установить порядок оценки конкурсных заявок, в том числе установить используемые критерии оценки заявок на участие в конкурсе, их содержание и значимость путем принятия внутреннего документа (регламента).

Одним из критериев, предусмотренных ст. 28 Закона № 94-ФЗ, выступают функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг. Поскольку законодательство Российской Федерации не содержит определения этого критерия, заказчик вправе самостоятельно установить его содержание и значимость.

Вместе с тем, если установление значений вышеуказанного критерия для товаров не вызывает особых сложностей, то определение содержания и значимости данного критерия для работ и услуг весьма проблематично.

Качество работ и услуг непосредственно связано с их исполнителем, т. е. зачастую работы и услуги, в отличие от товаров, нельзя рассматривать как отдельный объект, обладающий допускающими оценку особыми свойствами. Качество работ и услуг непосредственно зависит от исполнителя данных работ и услуг. В частности, при размещении государственного заказа на оказание образовательных услуг невозможно не учитывать наличие у участника размещения заказа квалифицированного персонала (лекторов, преподавателей). Кроме того, сделать вывод о качестве предлагаемых участником размещения заказа работ или услуг можно, лишь оценив имеющийся у данного участника или его персонала опыт выполнения эквивалентных тематике конкурса работ или оказания эквивалентных тематике конкурса услуг.

Статьей 780 ГК РФ установлено, что если иное не предусмотрено договором возмездного оказания услуг, исполнитель обязан оказать услуги лично. Данное положение свидетельствует о том, что при оказании услуг существенное значение имеет характеристика самого исполнителя. То есть, оценивая качество предлагаемых услуг, необходимо оценить возможность участника размещения заказа лично оказать услуги надлежащим образом.

В связи с этим на практике ряд заказчиков включал опыт выполнения эквивалентных тематике конкурса работ или оказания эквивалентных тематике конкурса услуг в значения критерия «качество работ, услуг». При этом опыт и квалификация персонала не рассматривались как самостоятельный критерий оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Однако ФАС России, осуществляющая контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, неоднократно обращала внимание на то, что недопустимо включать в содержание критерия «качество работ, услуг» такие понятия, как опыт выполнения аналогичных работ и квалификация персонала, задействованного в выполнении работ, услуг.

В настоящее время эта позиция подкреплена нормой закона. В статью 22 Закона № 94-ФЗ внесен запрет на включение в конкурсную документацию (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к участнику размещения заказа (в том числе требований к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требований к его деловой репутации, требований о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого служит предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена указанным законом.

Важно отметить, что указанные требования не могут включаться в конкурсную документацию как самостоятельно, так и в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара.

Вместе с тем, в связи с отсутствием четкой регламентации в законодательстве содержания критерия «качество работ, услуг» изложенная позиция (не допускающая каких-либо исключений) вызывает сомнения применительно к той части конкурсов, где невозможно определить качество работ или услуг без оценки опыта и квалификации исполнителей, в частности в образовании.

Следует также учитывать, что при проверке соблюдения Закона № 94-ФЗ ФАС России может проверять соответствие используемых заказчиком критериев оценки заявок на участие в конкурсе тем критериям, которые названы в ст. 28 Закона № 94-ФЗ (так как использование иных критериев не допускается), но не вправе осуществлять официальное толкование содержания данных критериев. Виды критериев, их содержание и значимость в зависимости от видов товаров, работ и услуг могут устанавливаться только Законом № 94-ФЗ и соответствующими постановлениями Правительства РФ.

Возможность заключения гражданско-правовых договоров

У исполнителей по государственным контрактам нередко возникали сомнения в возможности заключения гражданско-правовых договоров с физическими лицами, связанных с выполнением таких контрактов.

Участники размещения заказа, успешно пройдя все регулируемые законом стадии процесса размещения заказа и став исполнителями по государственному контракту, одновременно могут вступать в гражданско-правовые отношения с физическими лицами по договору-подряду на выполнение работ (оказания услуг). При этом предмет указанных договоров может быть тождественен полностью или частично предмету государственного контракта. Однако обязанность исполнения государственного контракта остается на исполнителе и именно он является в конечном итоге получателем бюджетных средств. Расчеты с подрядчиками – физическими лицами осуществляются денежными средствами, аккумулированными на расчетных счетах исполнителя, а не из государственного или муниципального бюджета. Исполнителю по государственному контракту не передаются права государственного или муниципального заказчика, соответственно, он не может быть обременен и обязанностями последнего. Отношения между исполнителем по государственному контракту и его подрядчиками – физическими лицами остаются вне пределов правового регулирования Законом № 94-ФЗ и регулируются исключительно Гражданским кодексом РФ.

Таким образом, можно сделать следующие выводы: нормы Закона № 94-ФЗ не распространяются на гражданско-правовые договоры, заключаемые между физическими лицами и поставщиками (исполнителями, подрядчиками) по государственным контрактам, являвшимися участниками размещения заказа, кроме случаев закупок товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями в соответствии со ст. 71 Бюджетного кодекса РФ;