Доходы бюджета - Вера Волохина

Принцип самостоятельности бюджетов предполагает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов других бюджетов бюджетной системы. Однако если проанализировать состав и структуру источников доходов, можно выявить следующую особенность. Доходы субъектов РФ в среднем на 60 % состоят из сумм налога на прибыль организаций и на 20 % из сумм безвозмездных поступлений. Доходы городов при этом состоят в среднем от 20 % до 60 % из безвозмездных поступлений. Если учесть, что большее число субъектов РФ и муниципальных образований имеет дефицитные бюджеты, говорить о возможности самостоятельного финансирования расходных обязательств пока не представляется возможным.

Принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет. Принцип самостоятельности не может быть обеспечен без четкого и последовательного воплощения принципа разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

На начальном периоде формирования российской государственности возобладала тенденция бюджетной и налоговой децентрализации. Так, Президентом РФ был принят Указ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году», согласно которому органам власти субъектов РФ было предоставлено право устанавливать и вводить в действие без ограничения их размера любые налоги, уплачиваемые за счет чистой прибыли предприятий. На основании данного указа только в 1994 году было введено сверх предусмотренных в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» более 70 видов налогов субъектов РФ и местных налогов. В 1995 году дополнительные налоги взимались в 66 субъектах России, а в 1996 году – в 75. В итоге на территории России к середине 1996 года было введено более 200 налогов и сборов, не предусмотренных Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Такое положение вызывало обоснованную критику со стороны налогоплательщиков, которые и без дополнительных налогов несли значительное налоговое бремя в виде тех налогов, которые уже были предусмотрены указанным законом. В результате процесс бесконтрольной децентрализации в сфере бюджетной деятельности субъектов РФ сменился на усиление централизации. С 1 января 1997 г. отменялось взимание всех налогов, которые были введены на местах и не предусмотрены законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Дальнейшее сокращение финансовой базы субъектов РФ произошло в результате принятия Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ). Так, если до принятия НК РФ к числу местных налогов относилось 25 налогов и сборов, то в настоящее время их осталось всего лишь 2. Существенно сократилась и финансовая база субъектов РФ, что выразилось также в сужении круга доходных источников их бюджетов и привело к изменению соотношения доходов бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета в пользу последнего.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России началась реформа, которая закрепила двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления. Это потребовало не только разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями, но и определения доходных источников местных бюджетов для различных видов муниципальных образований. Законом каждое муниципальное образование было наделено правом формирования собственного бюджета и самостоятельного использования его ресурсов при решении вопросов местного значения. Все это привело к необходимости существенного изменения налогового и бюджетного законодательств. В 2004-2007 гг. был принят ряд федеральных законов, разграничивающих полномочия между различными уровнями публичной власти. По действующему законодательству, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований. При этом, несомненно, ведущую роль играют местные бюджеты. Основным назначением местных бюджетов является создание устойчивой финансовой базы для выполнения органами местного самоуправления своих задач.

Существующая налоговая система не обеспечивает необходимой финансовой базой муниципальные образования и является, по сути, сдерживающим фактором экономического развития. Органы местного самоуправления лишены возможности влиять на увеличение собственных доходов, за счет которых они обязаны реализовывать свои полномочия по вопросам местного значения. Местные налоги не могут стать основой формирования местных бюджетов, т.к. их доля в структуре доходной части бюджетов остается незначительной. Основные причины такого положения состоят в том, что право собственности граждан зачастую не оформлено надлежащим образом; имеется большое число объектов незавершенного строительства, особенно в городских округах и городских поселениях; наблюдается недостаточное внимание налоговых органов к сбору местных налогов из-за сокращения числа налоговых инспекций.

§ 2 Методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы

Теоретические представления о распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы сформулированы западными учеными Р. Масгрейвом и А. Шахом [6].

К важнейшим принципам распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы относятся следующие:

а) прогрессивные налоги (например, прогрессивный подоходный налог) должны собираться централизованно. Если такие налоги будут вводиться на децентрализованном уровне, и их ставки будут различаться по территориям, то и у бедных, и у богатых слоев населения появятся стимулы для миграции;

б) в общем случае органы власти регионального и местного уровней должны избегать налогов, имеющих мобильную базу. Децентрализованное управление такими видами налогов может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей;

в) если налоговая база распределена между территориями крайне неравномерно, то такой налог должен собираться централизованно (налоги на природные ресурсы, сконцентрированные в отдельных регионах страны);

г) децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые «экспортируются» в другие регионы, т.е. оплачиваются их жителями. Примером такого налога может служить налог с продаж в муниципальном образовании, которое является туристическим центром. Этот налог в значительной степени оплачивается жителями других муниципалитетов, которые не потребляют локальных общественных благ в большом количестве. Они фактически субсидируют местный бюджет, т.е. происходит неоправданное перераспределение ресурсов в пользу населения муниципалитета.

Исходя из данных принципов, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз, которыми характеризуются имущественные налоги. Доходы бюджетов верхнего уровня должны пополняться за счет налогов, имеющих выраженную перераспределительную природу, например, за счет прогрессивного налога на доходы.

В контексте вертикального финансового выравнивания необходимо выделить еще один критерий – достаточность доходных источников для покрытия расходных обязательств. Если доходные источники не в состоянии покрыть расходных потребностей соответствующего уровня власти, то возникает вертикальный фискальный разрыв. Основная причина его возникновения – неправильное разграничение налоговых источников между уровнями государственной власти. До тех пор, пока это требование не будет реализовано, необходимо осуществлять дополнительное горизонтальное выравнивание финансового потенциала нижестоящего бюджета. Размеры требуемого финансового выравнивания окажутся тем меньше, чем в большей степени будут соблюдаться принципы и критерии разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней.