Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам - Ирина Рыбакова

В настоящее время система государственных услуг выделена в отдельное функциональное направление, слабо связанное с другими функциями государства. Поощряемый государством адресный подход к предоставлению услуг, конечно, имеет положительное значение в обеспечении ими конкретных потребителей, но не учитывает влияния на результативность и качество этой деятельности общего в социуме процесса динамической адаптации. В этой связи определяется необходимость поиска базисного основания модели динамично-адаптивного становления системы государственных услуг, которое органически включало бы ее в общий адаптационный процесс. В значении такого основания может рассматриваться феномен государственности.

Прежде всего, о понятии «государственность». Наиболее часто это понятие используется в политологической, юридической и исторической литературе, где его определение в основном представляется или как синоним термина «государство» в традиционном представлении как особой формы территориальной организации общества, или как обозначение системы органов государственной власти, или в значении характеристики государственного управления. В ряде работ последних лет государственность рассматривается в более широком представлении27.

С позиции социосинергетического подхода государственность определяется как особый признак, которым отмечены содержание и результативность отношений государственной власти и народа, обеспечивающие человекомерное единство социальной самоорганизации и государственного управления в процессе динамичной адаптации всех компонентов социума. В контексте этого представления государственности система государственных услуг становится органично взаимосвязанной с общим в социуме процессом обеспечения условий свободного развития и реализации жизнедеятельностностного потенциала граждан и социальной помощи индивидов с критически сниженными жизненными способностями.

Существенный теоретико-методологический задел к обоснованию категориального значения государственности в процессе динамичной адаптации системы государственных услуг определяется множеством современных научных публикаций по теме социального государства. Как правило, отправным основанием их разработок является положение статьи 7 Конституции Российской Федерации о социальной составляющей российского государства. Характерным примером в раскрытии сущности социального государства в параметрах его становления является утверждение С.В. Калашникова: «Данное понятие отражает свершившийся переход от “полицейского” государства, “государства общественного договора”, “государства как высшей функции власти” к государству, осуществляющему социальные функции. А значит, оно берет на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечение доступности социальной поддержки всем членам общества, создает государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, вводит бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики»28 В соответствии с этим утверждением социальные услуги определяются как неотъемлемые атрибуты современного социального государства. Значение этого явления приводит как к выделению самостоятельного этапа в развитии социального государства – государства социальных услуг, так и к рассмотрению функции государства в качестве одной из сторон социальной деятельности государства29. В этом контексте положение о социальном государстве может рассматриваться как содержательное основание предлагаемой нами концепции социальной государственности. Динамично-адаптивный ее аспект исследуется в области функционирования базисных механизмов системы государственных услуг – администрирования, стандартизации и контроллинга.

Администрирование как базисный механизм управления в системе государственных услуг

В традиционной системе государственного управления функция центрального регулятора сферы публичных услуг относится к административному институту исполнительной власти государства. Соответственно, все неурядицы в сфере предоставления государственных услуг связываются прежде всего с недостатками администрирования в этом деле. С такой позицией «обвинителей» можно согласиться, однако только в той ее части, которая относится к деловым качествам и стилю работы непосредственных исполнителей. Но есть вина, а есть беда, когда параметром беспорядка является изживающая традиция. В отношении администрирования – это традиционно закрепившееся представление о нем как управленческом механизме, ориентированном на жесткий (командный) контроль исполнения регламентированных требований к организации и процессу служебной деятельности, строгую субординацию отношений, дозированное распределение информации и материальных средств по структурным линиям и уровням.

В таком представлении административный механизм имеет пределы своей эффективности, особенно в условиях динамично возрастающей сложности системы управления. Его структура малоподвижна, не способна быстро перестраиваться в ответ на изменения в объекте управления. Жесткие рамки деятельности и опасность ответственности сковывают инициативу служащих. Имманентно присущий административному механизму бюрократический стиль управления продуцирует сопротивление инновациям. Необходимость постоянного управленческого контроля исполнения должностных требований, распределяемых заданий и процесса прохождения службы обусловливает высокую организационную и материальную затратность этого механизма при невысоких, как правило, итоговых результатах контрольной деятельности. В целом все эти недостатки административного механизма являются следствием того, что он является продуктом и продуцентом формализованной заданности, то есть построения системы по предписанной сверху форме, которой неуклонно, под угрозой ответственности должна подчиняться деятельность на всех направлениях властной вертикали.

Таким образом, существующая в современной России система государственных услуг сталкивается с проблемой кризиса базисного ее механизма – администрирования, организуемого и действующего в рамках линейной парадигмы управления. Традиционно применяемый в таких ситуациях способ выхода из этого кризиса – укрепление административной вертикали. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде – это путь к утрате значения администрирования как способа обеспечения устойчивого функционирования системы государственного управления.

Однако, как ни парадоксально, именно переход любой энергетической системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами и характером нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттракторы адаптивного значения.

Мы уже обратили внимание на то, что в традиционном словарном определении администрирование рассматривается в значении служебной деятельности (от лат. administrare – служить, обслуживать). Государственное администрирование – открытый служебный процесс. С одной стороны, он подчинен органам государственной власти (государственная служба как служба государству). С другой стороны, он открыт процессам, происходящим в социуме, и, решая государственно-служебные задачи, так или иначе служит от имени государства обществу (государственная служба как служба государства обществу).

Такое представление государственного администрирования создает предпосылки для рассмотрения сферы государственных услуг как открытой диссипативной системы, которая под влиянием внутренних противоречий и средовых факторов способна адаптивно изменять свои формы и содержание. Так, в условиях авторитарного типа государственности, когда политика правящей элиты имеет генеральной целью удержание своей власти, услуги государства гражданам и институтам общества являются симуляцией, направленной на предупреждение и ослабление социального напряжения. Соответственно, этой же цели служит и административный аппарат органов государственной власти.

Иначе формируется и функционирует административная система публичных услуг в условиях реальной направленности государственной политики на обеспечение безопасности нации, условий активной жизнедеятельности граждан и социальных институтов, актуализации жизненного потенциала индивидов с физическими ограничениями и предоставление необходимой для жизни помощи лицам, не способным самостоятельно ее обустроить. Ответ на ощутимые результаты такой политики – высокий уровень доверия народа государству и его правительству, активным общественным образованиям и укрепление отечественного социума в целом. Такие взаимоотношения государства и народа, строящиеся на принципе жизненно конструктивного единства государственного управления и социальной самоорганизации, являются основанием социального типа государственности.