Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам - Ирина Рыбакова

В поисках решения проблем предупреждения и минимизации этих состояний, чрезвычайно опасных для жизни не только отдельных индивидов и их групп, но также целых обществ, внимание исследователей все отчетливее привлекают параметры социального порядка, компенсирующие и преодолевающие недостаточность индивидуальной жизнеспособности и на этой основе развивающие жизнеспособность целого, в котором они генерируются. С позиции утверждений классиков социологии (Т. Парсонс, Э. Дюркгейм, М. Вебер), возникновение таких параметров происходит в процессе социального действия индивидов в форме их взаимодействия. Жизнеутверждающее социально-гуманитарное значение проявляют взаимодействия, приобретающие характер взаимосодействия (Н. Моисеев). Этот тип социальных действий и является базисным основанием явления социальной услуги.

Категориальное значение в обществоведении и в практике жизнедеятельности явление услуги стало обретать, когда, в связи с интенсивным возрастанием сложности решения социальных проблем, государства экономически развитых стран начиная с середины прошлого века приступили к формированию и широкому применению института государственных услуг населению.

В российской системе государственного управления такой институт начал реально формироваться в процессе административной реформы 2003–2004 годов. Императив обращения государства к этому направлению, его деятельности был обусловлен глубоким системным кризисом фактически всех сфер жизнеустройства российского общества, вызванным радикальной сменой в начале 90-х годов прошлого века несущих – идеологических, политических и экономических – конструкций жизнеустройства национального сообщества. В этих условиях произошла запредельная дифференциация населения по уровню и качеству жизни, большинство граждан оказались в состоянии нищеты и невозможности заработать себе на жизнь. На вопрос в анкетах регулярных в те годы массовых социологических исследований: «От кого вы можете получить помощь в случае крайней необходимости?» – более 50 % респондентов отвечали, что не связывают свои ожидания ни с государством, ни с общественными организациями, ни с друзьями, ни даже с близкими родственниками, и в основном отмечался вариант ответа «могу рассчитывать только на себя»23. Эти результаты свидетельствовали о происходящем массовом разрыве конструктивных социальных коммуникаций, как вертикальных, так и горизонтальных. Тем самым проявлялся грозный симптом опаснейшей патологии общества – его десоциализации. Социально-деструктивный вектор выхода из такого состояния определяла активно формирующаяся в этих условиях петля отрицательной обратной связи, когда социально слабые индивиды образуют слабое общество, которое, в свою очередь, не в состоянии поддерживать жизнедеятельность людей24. Нарастающая при этом социальная неустроенность жизни индивидов дополнительно ослабляет социальные возможности общества – в соответствии с синергетическим принципом круговой причинности (Г. Хакен). В таком состоянии Россия оказалась в первые годы радикальной реформы перед реальной угрозой распада.

Заметим, что процесс разрыва этой социально-деструктивной петли начался в 2000 году с возрождения разрушенного «рыночными» реформами государства в значении генерального субъекта социального управления. Восстановление вертикали власти, проведение административной реформы и реформы государственной службы, оздоровление финансового состояния, укрепление статуса страны в международных отношениях обеспечили определенную стабильность общества, создали условия для развития деловой активности граждан и реальные возможности социальной поддержки и защиты населения страны.

Однако, несмотря на позитивные изменения в состоянии общества, проблемы формирования в стране системы оказания населению социальных, в том числе государственных услуг, остаются весьма актуальными. Во-первых, российское общество продолжает находиться в фазе становления своего жизнеустройства в условиях напряженного столкновения при формировании нового социального порядка процессов общественной самоорганизации и управления. Во-вторых, в общественной среде не смолкает тревожное эхо социальных бед, порожденных в лихие 90-е годы, и сохраняется в сознании многих людей недоверие и к органам государственной власти, общественным организациям и бизнесу как к институтам, призванным обеспечивать справедливость жизнеустройства. В-третьих, максимально открывшись перед внешним миром после многолетней тотальной закрытости, российское общество оказалось незащищенным от насаждаемого и спонтанного обвального заноса во все его сферы зарубежных образцов жизни и деятельности.

Главное негативное последствие этого заноса проявилось в том, что, наряду с некоторым позитивным значением этих пересадок, в Россию были импортированы факторы вхождения мирового сообщества в состояние кризиса традиционного порядкообразования. Понятия «кризисное общество», «общество рисков», «инновационное общество» вытесняют из научного и публицистического оборота гордое еще недавно для развитых стран Запада понятие «общество всеобщего благоденствия». Соответственно, затруднена в своем становлении во многом построенная по зарубежным образцам в России система предоставления государственных услуг. Ключевым основанием этой проблемы является погружение российского общества вместе со всем мировым сообществом в процесс нелинейного развития, возрастающей сложности изменений условий жизнедеятельности и жизнеустройства.

Изменения, характерные для современной эпохи социальной эволюции, связаны прежде всего с нарастающим ускорением изменений, происходящих во всех сферах жизнедеятельности обществ. Следует согласиться с утверждением Ю. А. Зубок и В. И. Чупрова, что это «проявляется в растущем динамизме общественных взаимодействий, в стремительном рождении и таком же быстром отмирании новых социальных образований, в расширении пространства свободы и ответственности индивидов и групп, в снижении предсказуемости изменяющихся жизненных ситуаций»25.

Скоростные нелинейные изменения – всегда большая нагрузка на адаптационные механизмы жизнедеятельности. И если переустройство или замена этих механизмов отстают во времени от изменения потребности в них, в обществе неизбежно возникает процесс системной дезадаптации. Как следствие: критически снижается способность людей адаптивно реагировать на вызовы динамической трансформации общества; консервативное по своей природе государство не успевает перенастроить институты власти и управления на решение новых проблем, с которыми граждане и их сообщества самостоятельно справиться не могут.

Стратегические начала динамично-адаптивного становления системы государственных услуг

Представляется, что существующая в современной России система государственных услуг населению основана на линейном ее построении и развитии. Модель этой системы относительно проста: есть официально установленный перечень услуг (реестр), определены соответствующие исполнительные структуры (министерства, ведомства, фонды), установлены порядок оказания услуг (регламент) и управления ими (администрирование), созданы паспорта качества услуг (стандарты), предусмотрен комплекс контрольных функций (контроллинг). Линейность построения системы услуг проявляется жесткой заданностью государством названных функциональных параметров и последовательным распределением полномочий на реализацию услуг по принципу «сверху вниз». Линейность развития означает организуемое опять-таки сверху внесение ситуационно обусловленных изменений в набор и содержание сферы услуг путем достраивания, дополнения, улучшения качества и повышения результативности сферы государственных услуг без инновационного обновления ее компонентов. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде такая конструкция обречена на потерю устойчивости и, соответственно, эффективности.

Как ни парадоксально, но именно переход системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. По утверждению И. Пригожина, автора теории нелинейной динамики, нестабильность открывает возможность для возникновения уникальных событий26. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттракторы адаптивного значения.

Признавая объективность генезиса нелинейного порядкообразования в сложно трансформирующихся обществах, следует иметь в виду, что уровень самоорганизующейся динамичной устойчивости в структуре российского социума не одинаков. Это связано с различными способностями его компонентов включаться в общие скоростные изменения. Одни индивиды, социальные группы и институты испытывают потребность в переменах и активно адаптируются в динамично изменяющейся среде. Другие пассивно приспосабливаются к новым параметрам порядка, питаются их активностями, удерживаясь тем самым в общем движении. Третьи, консервативные по своей природе, сопротивляются происходящим изменениям и становятся тем препятствием, столкновение с которым общего движения образует (по Г. Хакену) турбулентности, в которых могут зарождаться параметры порядка, либо повышающего, либо снижающего общий уровень динамической устойчивости. Четвертые, не способные по своему состоянию выдерживать высокий темп изменений, оказываются в фазе регрессивного развития и, соответственно, угрозы выживанию. Такая дифференцированность адаптивного ответа компонентов структуры современного социума на вызовы нелинейно трансформирующегося общества требует новых стратегически значимых подходов к регулированию процесса динамической адаптации субъектов жизнедеятельности. В контексте этого положения по-новому определяется и роль государства в деле предоставления услуг индивидам и группам, переживающим затруднение или невозможность адаптироваться в сложно изменяющейся среде.