Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам - Ирина Рыбакова

Е. А. Литвинцева, В. С. Карпичев, В. Л. Романов, И. Н. Рыбакова, О. Ю. Переверзина, Н. С. Мельникова

Администрирование государственных услуг

Лицом к гражданам

Монография

Введение

Актуальность работы обусловлена парадигмой вызовов и угроз государственному и муниципальному управлению, глобальными мировыми и региональными тенденциями развития, государственной социальной стратегией, социальным запросом граждан России и рынком социальных услуг. Создание эффективной системы государственного и муниципального управления, оптимизация функций государственных органов тесно связаны с необходимостью повышения качества государственных услуг.

Процесс предоставления государственных услуг населению, являясь ключевым содержательным компонентом модернизации России, существенно затруднен факторами усложнения происходящих социальных изменений в государстве, обществе, социальной сфере. Становится необходимым изучение администрирования, стандартизации и контроллинга сферы государственных услуг как проблемы управления социально-инновационными изменениями на российском рынке социальных услуг.

Качество государственного управления во многом определяется теми сферами деятельности государственных органов, которые входят в структуру их публичной деятельности. Качество власти – это способность государства рационально и в интересах общества использовать административные ресурсы, обеспечивая реализацию социально значимых государственных услуг. В данном контексте представляется значимым внедрение регламентов и стандартов государственных услуг, в которых упорядочены и конкретизированы обязательства государственных органов перед обществом, определены системы администрирования и процедуры контроля.

Главной целью стандартизации и администрирования государственных услуг является переход к новому формату отношений между государственными органами и институтами гражданского общества.

В качестве объекта исследования авторами выбрана сфера государственных услуг, в которой отдельно выделены администрирование, стандартизация и контроллинг сферы государственных услуг

Основной целью работы является разработка концептуальных предложений по формированию институциональной модели администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг; выявление социальных ожиданий граждан и содержательных приоритетов в развитии государственных услуг.

Основные исследовательские задачи:

• теоретико-методологическое обоснование администрирования государственных услуг в условиях модернизации российского государства;

• определение стратегии и тактики администрирования и стандартизации в сфере предоставления государственных услуг, механизмов взаимодействия государственных структур, бизнес-сообщества и общественной самоорганизации;

• выявление правовых основ, управленческих структур и административных механизмов регулирования сферы государственных услуг;

• социологический анализ содержательных приоритетов государственных услуг на российском рынке социальных услуг;

• раскрытие динамики социальных ожиданий относительно качества государственного администрирования социальных услуг;

• разработка и обоснование концептуальных моделей администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг.

Раздел 1. Теоретико-методологические основы исследования сферы государственных услуг в контексте социальной стратегии российского государства

1.1. Администрирование государственных услуг в условиях модернизации российского государства

Феномен администрирования, непривычный и во многом неопределенный в российской управленческой практике, по праву приобретает тесную взаимосвязь с социальным выбором России, с вызовами и угрозами научному и духовно-образовательному будущему РФ, новой парадигмой государственного управления, устойчивым развитием российского социума, глобальными тенденциями мирового и регионального развития. И главное – находится в эпицентре ожидания граждан результатов от структур управления и организации в условиях модернизации российского государства.

При выяснении смыслов администрирования, границ и возможностей «административистики» как проблемы управления социальными изменениями на российском рынке социальных услуг не обойтись без краткого, но необходимого исторического и смыслового анализа данного феномена. Следовательно, предстоит определить направления исследования, «горизонт прогноза» администрирования, соответствующие риски и императивы.

По Анри Файолю, автору концепции высшего административного управления, «органом и инструментом административной функции служат лишь образования социального (курсив наш. – Авт.) порядка», в которых «решаются две из наиболее трудных административных операций: хорошая организация и хороший подбор персонала», и это связано с «солидарностью», а сама «административная функция воздействует только на персонал»1. В опережающем контексте заметим: идея «социальности», «социального выбора» в административном управлении была включена в число приоритетов в первой монографии и первом курсе лекций по государственной службе, получивших поддержку государственных служащих2.

Осмысливая проблемы высшей администрации, Файоль полагал, что разработанные им принципы управления носят универсальный характер, настаивал на необходимости и возможности административного образования, распространении административного обучения, от которого можно было бы ожидать «соответствующих услуг»3. Это обстоятельство отметим особо.

Гаррингтон Эмерсон, автор «Двенадцати принципов производительности», под которой сегодня понимается «эффективность», «результативность», связал эти принципы с определенным типом организации, который может быть применен и к государству4. Указанные принципы являются существенным дополнением административным принципам А. Файоля.

Наконец, Генри Форд считал, что по всей линии администрации доминирующий военный тип должен быть отменен и заменен «функционным типом», таким распределением работ по управлению, чтобы каждый служащий должен был исполнять возможно меньшее количество функций. Предварительно отметим, что и сегодня административный ресурс для России не исчерпан, административные институты управления (от муниципальной администрации до Администрации Президента) вполне поддаются рационализации.

Реализация принятых политических решений, с чем связан и первичный смысл термина «администрация» (от лат. administrare – служить для), стала основанием понимания государственной службы как института реализации функций государства5; аргументацией обособления административной деятельности в структуре государственного управления, то есть «государственного администрирования», вошедшей в некоторые словари и учебники6, лейтмотивом программы бакалавриата РАНХ и ГС «Государственное административное управление».

Герберт Саймон – лауреат Нобелевской премии за разработку структуры организаций и принятия внутриорганизационных решений – в книге «Менеджмент в организациях», по сути учебнике по административному государственному управлению, рассматривал административное управление как «проблемную область», исследование которой посвящено «во-первых, изучению поведения людей, работающих в организациях, а во-вторых, практическим рекомендациям относительно того, как эффективнее организовать работу учреждения»7.

Еще одна грань рассматриваемой проблемы. Административная организация (система официальных отношений, определенных регламентирующими документами – законами, постановлениями, правилами, инструкциями, штатным расписанием и др.), по Ю.В. Колесникову, включает следующие компоненты: 1) распределение функций – горизонтальную специализацию структурных подразделений, целевых групп; структура и способы действия этих групп обычно оформляются положениями, инструкциями и другими нормативными документами; 2) субординацию должностей, то есть вертикальное распределение прав, обязанностей и полномочий, объема и меры ответственности в принятии решений на различных уровнях иерархии; 3) систему коммуникаций, то есть систему передачи информации, которая действует «сверху вниз» (передача распоряжений, указаний, заданий), «снизу вверх» (обратная связь) и по горизонтали (связи координации). Эти функции объединяют руководство, то есть организацию процесса управления, обеспечивающего принятие оптимальных решений, их практическое осуществление, а также действенный контроль и проверку исполнения.