Конституционное право человека и гражданина на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Монография - Зельфира Гаджиева

В соответствии со ст. 19 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» «1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

a) для уважения прав и репутации других лиц,

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения»33.

Тоже сказано и в ст. 11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.: «1. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своих мнений, получать и распространять информацию и идеи любым законным способом без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ.

2. Поскольку пользование этими свободами налагает обязанности и ответственность, оно может быть сопряжено с формальностями, условиями и ограничениями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка или защиты прав и свобод других лиц»34.

В Конституции России содержатся основополагающие нормы с точки зрения закрепления и дальнейшей конституционно-правовой регламентации права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти.

Так, согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Вместе с тем в Конституции РФ содержатся и иные нормы, гарантирующие право граждан на доступ к информации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Эти нормы определили развитие законодательства России о доступе к информации о деятельности органов публичной власти.

Как отмечается в Национальном докладе о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации, «положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ в определенной степени дублируют общие нормы ч. 4 ст. 29, а также ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы лиц. Вместе с тем основной, но не самой очевидной специфичной особенностью нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ является то, что ее положения сформулированы не как описание права человека, а в виде определения обязанности органа власти: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами…". На основе буквального толкования положений ч. 2 ст. 24 Конституции РФ можно сделать вывод о том, что если иное не предусмотрено федеральным законом, то на орган власти, который обладает информацией, непосредственно затрагивающей права и свободы конкретного лица, возложена конституционная обязанность не только ознакомить это лицо с такой информацией по его запросу (реактивный способ), но и создать такие условия, при которых это лицо будет уведомлено о том, что в органе власти имеется такая информация (проактивный способ).

Таким образом, право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления основывается на положениях ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, а положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предоставляют дополнительные гарантии этого права в отношении той информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которая непосредственно затрагивает права и свободы субъектов»35.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной 9 сентября 2000 г., соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею стоит на первом месте среди составляющих национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере. Но тем не менее в правовых актах различного уровня, касающихся вопросов формирования видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации, на протяжении долгого периода времени не было закреплено четкого определения понятия доступа к информации.

Субъекты и объекты доступа в различных нормативных правовых актах определяются по-разному, механизмы доступа к информации также не определены. В большинстве правовых актов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствовали нормы, обязывающие органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам.

Соответственно, в 1990-е и 2000-е гг. проблема доступа граждан России к информации о деятельности органов государственной власти являлась чрезвычайно актуальной и практически значимой.

Первый специализированный российский закон, регламентирующий общую часть информационно-правовых отношений, в том числе в сфере доступа к информации о деятельности органов государственной власти, появился спустя год с небольшим после принятия Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»36 стал первым законодательным актом нашей страны, в котором была предпринята попытка комплексного регулирования отношений в сфере поиска, получения и распространения информации.

В данном законодательном акте (ст. 1) содержались нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при:

– формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации;

– создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;

– защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

Несмотря на то что в самом Законе об информации и информатизации не содержалось понятия доступа к информации о деятельности органов государственной власти, в нем тем не менее были определены виды информации по степени доступа, права собственника информации по установлению правил доступа к ней, определены государственные информационные ресурсы, установлен порядок доступа к государственным информационным ресурсам.

В соответствии с Законом государственные информационные ресурсы Российской Федерации формировались в соответствии со сферами ведения как федеральные информационные ресурсы; информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации формировали государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивают их использование в соответствии с установленной компетенцией.

Конечно, государственные информационные ресурсы представляли собой в понимании Закона 1995 г. не только информацию о деятельности органов государственной власти, но и иную информацию, созданную или полученную органами государственной власти и включенную в установленном порядке в государственной информационный ресурс.

В Законе определялось, что использование информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах, возможно с учетом степени доступа к ней (аналогичное правило установлено и действующим в настоящее время Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» 2006 г.).

Согласно ст. 10 Закона 1995 г. государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.

Более конкретно можно сказать, что законодательство РФ не определяет перечень информации, доступ к которой юридических и физических лиц должен быть обеспечен, и это правильно, поскольку многие законы в рамках сферы правового регулирования устанавливают либо обязанность предоставлять некоторую информацию, либо запрет на ограничение доступа к информации.