Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Несмотря на то что наша Группа не смогла в достаточной мере повысить качество работы департаментов, поддержка программы, описанной в речи Блэра, по крайней мере, поставила этот вопрос на повестку дня. По мере воплощения плана Блэра в жизнь готовилась почва для более радикальных реформ, которые уже осуществлял Гас О’Доннелл, сменивший Тернбулла на посту секретаря кабинета в 2005 г. Наряду с ускорением темпа реализации этой программы О’Доннелл расширил полномочия нашей Группы. Он поручил ей осуществлять ревизию функциональных возможностей департаментов, разрешив, наконец, спор, который мы вели в течение всего срока работы парламента, в 2001–2005 гг., о том, является ли это одной из наших основных задач. Такие ревизии могли стать действенным инструментом преобразования государственной службы, подобного которому не удалось найти предшественникам О’Доннелла.

Стратегии

Параллельно с работой по осуществлению реформы гражданской службы Блэр предложил всем основным департаментам подготовить стратегию развития на пять лет. Такие программы должны были не только продемонстрировать планы правительства по дальнейшему осуществлению реформ после завершения второго срока пребывания у власти, но и подготовить информацию для трехлетней программы государственных расходов 2004 г. и прояснить те цели, для достижения которых, собственно, и проводилась реформа государственной службы, департаментов и подразделений правительства, обеспечивающих оказание государственных услуг[143]. В ряде выступлений Блэр представил свое видение государственной службы: в результате реформ она должна была повысить уровень по всем показателям работы, увеличить способность более оперативно реагировать на запросы потребителей и предоставлять услуги, соответствующие стандартам коммерческого сектора, более индивидуализированные и отражающие интересы потребителя, а не производителя. Премьер-министр доказывал, что, помимо существенного роста финансирования, необходимы конкуренция, предполагающая участие новых поставщиков услуг из частного и некоммерческого секторов, и предоставление большей свободы действия на местах – директорам школ, начальникам полицейских участков, руководителям государственных медицинских учреждений и врачам. Блэр был решительно настроен на радикальное сокращение бюрократических процедур и проволочек, которые представляют собой политическую ахиллесову пяту и, как он выражался, «убивают» тех, кто обращен лицом к переменам. Я был приверженцем такой программы, и данные, имеющиеся у нашей Группы, все в большей степени свидетельствовали в ее пользу. Мы уже могли убедиться в том, что возможность выбора, которую получили больные в Лондоне, неизменно пользуется популярностью и способствует сокращению сроков ожидания медицинской помощи. Применение новой системы по всей стране оказало огромное влияние на результаты работы медицинских учреждений. Равным образом новые организации, предоставляющие услуги (независимые медицинские центры), привнесли в здравоохранение конкуренцию. То же произошло в других секторах сферы услуг, где аналогичную роль сыграли частные тюрьмы и частные образовательные учреждения. Одновременно в сфере образования появились данные о том, что успеваемость в специальных школах, которые активно развивались в рамках программы, проводимой Чарлзом Кларком, намного превышает средние показатели.

Тем не менее в 2003–2004 гг. моя работа в значительной мере заключалась в установлении тех рисков, которые угрожали успешной реализации программы реформ. Очевидным был риск потери ориентиров в 2005 г., когда ключевые политические деятели и чиновники гражданской службы должны были сосредоточиться на разработке программы для нового парламента. Жесткий график работы, связанный с подведением итогов, с ежемесячными совещаниями, отчетами о реализации реформ и выделением приоритетов устоял, но напряженность, вызванная не только реформами, но и отчетом Хаттона об обстоятельствах смерти Дэвида Келли и последствиях иракской войны, нарастала. Теперь нам было труднее привлечь внимание Блэра, чем прежде. Зачастую предложения о подведении итогов исходили от политического управления, и мы всегда были рады откликнуться на них, особенно если заодно можно было обсудить и повседневные вопросы.

Но были и более фундаментальные риски. Хотя никто не спорил по поводу избытка бюрократии и необходимости ее ограничения, не всегда было согласие относительно того, как это сделать. Например, одним из популярных способов добиться сокращения бюрократических процедур было предполагаемое ограничение проверок сферы государственных услуг, но я знал, что проверки на самом деле – один из наиболее действенных рычагов для достижения перемен, и доказывал, что их следует не ограничивать, а делать более целенаправленными. Равным образом практически повсеместно распространилось мнение, что целевые гранты (их предоставляли школам, местным органам власти и больницам для решения конкретных задач) создавали почву для бюрократических проволочек, поэтому они были вредны. Соглашаясь с тем, что такие гранты были слишком многочисленны и реализовывались неудовлетворительно, я настаивал на том, что в некоторых случаях – при правильной реализации – они также были действенным рычагом. Короче говоря, меня беспокоило, как бы борьба с бюрократией ненароком не подорвала нашу способность добиваться результатов; на одном из совещаний в политическом управлении я напомнил, что, хотя министры и старались делегировать ответственность, но к ответу за результат и СМИ, и общественность призовут все же именно их. «Не спрашивай, на ком лежит ответственность, она лежит на тебе», – повторял я вслед за Джоном Данном и Гарри Трумэном.

Программа реформ всей системы государственной службы и ее обеспечение утяжелили ношу Группы. Наша прежняя деятельность была направлена только на конкретные результаты. Стратегические задачи хотя и ставились для пользы дела, но были необязательны; важнее всего были четкое определение того, что считать успешным результатом, и некий способ установить, достигнут он или нет. К нам обращались с просьбой о проведении выступлений такие разные по своим задачам организации, как Министерство иностранных дел, Центр правительственной связи (Government Communications Headquarters – GCHQ) и Метеорологическая служба (Meteorological Office), и все они утверждали, что признают огромную пользу нашей методики достижения результатов. Но реформа всей системы (изменение структур, стимулов и отношений в такой большой системе, как здравоохранение или школьное образование) представляла собой задачу совершенно иного характера. Помимо прогресса по конкретным направлениям, Блэра все больше интересовало, предпринимаются ли в правильной последовательности и с должной четкостью шаги по реформированию, даже если их результаты могли принести плоды лишь в отдаленном будущем. Например, привлечение новых поставщиков для школ и создание, таким образом, конкуренции должно было принести пользу в перспективе, но не могло повлиять на результаты тестирования и экзаменов в текущем или следующем году. Наша команда по реформе в сфере здравоохранения во главе с очень хорошо знающим дело Адрианом Мастерсом, которого я называл единственным истинным профессором в нашей Группе, приступила к изучению вопроса о методах контроля за ходом реформ. Летом 2003 г. по предложению Казначейства мы провели оценку возможности финансирования и обеспечения увеличения выбора для всех государственных услуг в этой области. Такой шаг, с нашей точки зрения, был необходим, но главное значение проделанной теперь работы состояло в том, что мы впервые приступили к анализу возможности добиться выполнения задачи еще до того, как было принято решение о ее постановке, с тем чтобы определить потенциальные риски и предложить способы управления ими. Мы также понемногу приближались к разработке способов оценки прогресса в области системной реформы.

Наконец, центральное место в политических дебатах руководства заняли вопросы стратегии, по которым периодически возникали противоречия между отдельными лицами и департаментами. Блэр, разумеется, действовал в первую очередь через отдел стратегического планирования и политическое управление, а мы оставались в стороне. Тем не менее, как члены команды премьер-министра, мы иногда прикладывали серьезные усилия, чтобы не нарушились рабочие отношения. Мне лично сложнее всего было с образованием: будучи специалистом и имея ряд публикаций в данной области, я был знаком с точкой зрения профессионалов, не всегда совпадавшей с тем, что хотел Чарлз Кларк.

Осенью 2003 г. я отчасти уже готов был погрузиться в дискуссию о пятилетней стратегии развития образования, но понимал, что это серьезно отвлечет меня от главной задачи по обеспечению реализации реформ в целом. Поэтому иногда высказывал свое мнение на встречах у премьер-министра на Даунинг-стрит или в его загородной резиденции, но в остальном предоставлял партию первой скрипки всегда чрезвычайно компетентному Эндрю Адонису. Как и с прочими стратегическими программами, риски в сфере образования были вызваны возможностью того, что многочисленные сложности похоронят под собой главные ориентиры. Я полагал, что в сфере образования необходимо действовать по трем направлениям: снова и еще более четко сосредоточиться на повышении качества услуг, особенно для социально незащищенных слоев; предоставить полную свободу рыночным отношениям, не растрачивая при этом капиталы, наработанные в государственном секторе; сформулировать четкие стандарты «прав и обязанностей», касающиеся дисциплины и поведения. Этого же хотел и Блэр, но из департаментов приходили невнятные стратегии с многочисленными оговорками. Безусловно, иногда для оговорок имеются серьезные основания, но часто они являются всего лишь результатом внутреннего консерватизма системы или недостатком решимости, страхом перед риском. Однажды Блэр сказал мне: «Мне всегда хотелось, но никогда не удавалось сделать это: почувствовать на заседании кабинета необходимость сдерживать чей-то энтузиазм»[144].