Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Реформа государственной службы

Таким образом, к октябрю 2003 г. наша радикальная реорганизация завершилась, и мы были готовы к битве за результат, которая продолжалась не только до конца лета 2004 г., но и происходила до выборов, состоявшихся в мае 2005 г. Сначала не все шло гладко, но очень скоро и мы, и департаменты оценили преимущества нового положения дел.

Перед нами неизменно ставился вопрос о реформе государственной службы в целом. Возможности государственной службы добиваться тех результатов, которые от нее ожидались, были ограничены (и это показано в предшествующих главах данной книги). Один из связанных с этим серьезных вопросов касался наших задач: состояли ли они исключительно в том, чтобы обеспечить достижение поставленных целей, или включали создание таких условий, при которых департаменты правительства сами могли бы в дальнейшем обеспечивать безусловную реализацию задач? Честно говоря, оглядываясь назад, я полагаю, что за четыре года мы так и не разрешили эту проблему. Нашей первостепенной задачей было обеспечить выполнение намеченных целей; реформа департаментов нам в обязанность не вменялась, но мы должны были упрочить способности правительства обеспечивать достижение приоритетов, что предполагало игнорирование части департаментов и анализ деятельности всех организаций, не обязательно входящих в структуру государственной службы, но являющихся звеньями цепочки, с помощью которой исполнение поставленных задач доводится до результата. Тем не менее мы тратили немало времени и сил на контакты с сотрудниками Уайтхолла и их обучение, на формирование доказательной базы, благодаря предоставлению которой Блэру укрепилась, пусть и с запозданием, его решимость реформировать государственную службу.

Начиная с 2003 г. уже велась широкая общественная дискуссия о реформе государственной службы. Ее инициаторами стали внимательные наблюдатели, такие как Эд Стро, с которым я неоднократно беседовал по этому вопросу. После одной такой беседы он прислал мне замечательную книгу Нормана Диксона «On the Psychology of Military Incompetence» («О психологии некомпетентности военных»), написанную в 1970-е гг., и сказал: «Ответ [на вопрос о реформе государственной службы. – М. Б.], несомненно, скрывается где-то здесь». Я прочел книгу и написал ему, что он был прав. Ответ находился на страницах 152–153, где список проявлений некомпетентности военных за последние два столетия выглядел как совершенно актуальный комментарий к характеристике современной государственной службы. Приведенный в книге список включал, например, «масштабные неоправданные потери человеческих ресурсов», «закоренелый консерватизм», «тенденцию игнорировать или отвергать неудобоваримую информацию» и «упорное выполнение задания, невзирая на доказательства ее бессмысленности» [Dixon, 1976, p. 152–153].

Тогда, осенью 2003 г., мы провели еще одну конференцию для 300 чиновников государственной службы из разных подразделений правительства, на которой подробно обсуждали проблемы, подобные тем, о которых писал Диксон. Годом ранее на такой же конференции выступали и Блэр, и Гордон Браун. На этот раз главными ораторами были Блэр и Дэвид Бланкетт, который выступил с обезоруживающе откровенной критикой государственной службы, упомянув, например, слишком частую смену сотрудников в секретариатах министров: «Раньше я думал, что секретариаты министров предназначены для помощи им в работе, но теперь понял, что они представляют собой курсы подготовки кадров». В завершение конференции, желая убедить собравшихся в том, что наша Группа действительно готова сделать все, чтобы помочь им добиться результатов, я босиком прошел два метра по битому стеклу. Низко опущенный микрофон передал хруст осколков у меня под ногами. У меня не было ни единого пореза; бурная и продолжительная овация была мне наградой, и, несомненно, этот момент моего умопомешательства надолго запомнился чиновникам британского правительства, память о нем сохранится даже тогда, когда они забудут о самой науке достижения результатов.

Но конференции, как бы они ни воодушевляли всех, не меняют культуру организации, тем более такой большой, аморфной и традиционной, как государственная служба. Той осенью, следуя настоятельным рекомендациям советника по стратегическим вопросам Джона Берта и опираясь на помощь Эндрю Тернбулла, Блэр взял реформу государственной службы под свой личный контроль. Как это обычно происходит, персональное внимание и участие премьер-министра сделало эти жизненно важные преобразования безотлагательными и радикальными. Блэр явно сожалел о том, что не занялся этим раньше. Как-то в разговоре именно на эту тему он задумчиво сказал мне: «В некоторых отношениях у меня такое чувство, что мой второй срок на самом деле первый». Оптимизм и надежда наверстать упущенное время заставили его свести воедино все свои соображения относительно реформы гражданской службы и изложить их в выступлении в лондонском районе Доклэндс, состоявшемся в феврале 2004 г. Мероприятие было посвящено 150-летию предложений Норткота и Тревельяна[141], заложивших основы работы государственной службы. Блэр позвонил мне накануне, в предшествующую выступлению субботу, и спросил, не напишу ли я ему речь, включив в нее его собственные заметки. Как я мог отказаться?

Сидя дома в ожидании материалов из канцелярии премьер-министра, я занялся тем, к чему был готов как историк, и прочел основные главы биографии Гладстона[142], чтобы разобраться в реформах Норткота – Тревельяна и их историческом контексте. Потом, пользуясь черновиком Блэра и заметками, подготовленными другими людьми, я написал свой вариант текста. Блэр позвонил снова в воскресенье вечером и спросил, воспользовался ли я тем текстом, который написал он сам. Я ответил, достаточно беспардонно, что включил в новый вариант примерно третью часть его текста. Достаточно строгим (для него) тоном он сказал мне: «Когда я сам пишу часть речи, я рассчитываю, что она будет инкорпорирована вся, без изменений». На следующее утро он восстановил полностью свой первоначальный текст и несколько доработал всю речь. Подготовка выступления вынуждает уточнять не только слова, но и политические принципы, и я с удовольствием участвовал в дискуссиях с Тернбуллом и премьер-министром, связанных с этой работой.

В своем выступлении Блэр отметил основные качества гражданской службы, в том числе беспристрастность и неподкупность ее сотрудников. Он также отдал должное уровню сотрудников, признавая, что, в отличие от компаний, они не могут выбирать себе клиентов, а вынуждены иметь дело со всеми, невзирая ни на какие трудности. Тем не менее он привел сильные аргументы в пользу ее реформирования: «Мир изменился, и государственная служба должна измениться вместе с ним». Необходимо, утверждал он, добиться свободного стиля управления, правительства, которое способно помочь каждому, что особенно важно теперь, в эпоху всевозрастающих ожиданий. Поэтому главной задачей становился «переход от политики рекомендаций к политике свершений… результативности принятых решений… готовности идти на риск». Он подчеркнул важный момент, на который тогда не обратили особого внимания, сказав по поводу эпидемии ящура следующее: «Неприятная истина состоит в том, что решающим для преодоления ее [эпидемии. – М. Б.] последствий фактором оказалось участие военных. Почему? Потому что они не принимали ответ “нет”, они рассматривали правила не как цель, а как средство ее достижения».

В речи Блэра содержался ряд предложений по формированию небольшого центра стратегии государственного управления, который будет заниматься общими проблемами правительства и каждым департаментом, повышением квалификации управленцев и специалистов, привлечением людей из бизнеса и некоммерческих организаций, ускоренным карьерным ростом лучших сотрудников. Срок пребывания в должности для высокопоставленных чиновников следовало ограничить четырьмя годами и открыть, таким образом, другим возможность для продвижения и для совершенствования лидерских и управленческих навыков, а также умения обеспечивать достижение результатов. При последовательном проведении в жизнь это стало бы новаторской программой.

Несмотря на то что наша Группа не смогла в достаточной мере повысить качество работы департаментов, поддержка программы, описанной в речи Блэра, по крайней мере, поставила этот вопрос на повестку дня. По мере воплощения плана Блэра в жизнь готовилась почва для более радикальных реформ, которые уже осуществлял Гас О’Доннелл, сменивший Тернбулла на посту секретаря кабинета в 2005 г. Наряду с ускорением темпа реализации этой программы О’Доннелл расширил полномочия нашей Группы. Он поручил ей осуществлять ревизию функциональных возможностей департаментов, разрешив, наконец, спор, который мы вели в течение всего срока работы парламента, в 2001–2005 гг., о том, является ли это одной из наших основных задач. Такие ревизии могли стать действенным инструментом преобразования государственной службы, подобного которому не удалось найти предшественникам О’Доннелла.