Донбасс: Русь и Украина. Очерки истории - Алексей Иванов

Конституция этого государства указывала источник суверенитета: американский народ. Созданный народом (по крайней мере, так говорится в преамбуле), этот документ не признавал существование суверенитета как национального правительства, так и правительств штатов. То, что когда-то казалось лишенным логики, а именно, правительство в рамках другого правительства, теперь стало возможным, поскольку национальная власть и власть штатов возникали благодаря предоставлению им властных полномочий суверенным народом. Это предоставление власти было закреплено в письменной конституции, которая отводила различную роль правительствам разного уровня. Власти государства и власти штата могли управлять одновременно одной и той же территорией и одним и тем же населением, поскольку их действия были направлены на различные цели — штаты занимались вопросами местного значения, национальное правительство — важными вопросами общего характера. Общенациональное правительство размещено в Вашингтоне, но правительства пятидесяти штатов, составляющих федерацию, совсем не являются обычными проводниками его курса. Каждый штат имеет свое правительство, ответственное за свое население и территорию. Во многом штаты повторяют структуру федерального управления. Все они имеют свои собственные конституции. Они имеют и законодательные собрания, и главу исполнительной власти. Каждый штат имеет и свою собственную судебную систему, и полицию, и кабинет министров, и персонал чиновников, и массу административных учреждений. Конечно, суверенитет штатов имеет и свои четко очерченные границы. Общенациональное (федеральное) правительство более могущественно, на него работает гораздо большее количество людей, оно получает в свой бюджет большие суммы в виде налогов и соответственно имеет большие финансовые возможности для решения тех или иных задач. Только Вашингтон обладает правом посылать и принимать послов, чеканить деньги, только ему принадлежат ракеты и авианосцы, только он может принимать решения, которые влияют на макроэкономическую ситуацию в стране. С другой стороны, федеральное правительство не имеет права на наложение и взимание административных штрафов, арест за незначительные уголовные преступления и т.п. Оно не принимает местные законы, не может влиять на вопросы продажи-купли земли, предприятий, акций и всего, что связано с частной собственностью. Оно не выполняет большую часть обычной, повседневной работы.

Когда в Европе еще в 70-х годах сделали ставку на регионализм, лозунг «Развитие Европы — в ее регионах» понятен был всем, а у нас на Украине в 90-х этот лозунг даже не осознавался. В одном из англоязычных столичных изданий, рассчитанных на иностранцев, появилась статья под бесхитростным заголовком: «Единственная проблема Киева — это то, что он окружен Украиной». Конечно, можно было бы все сбросить на столичный снобизм, если бы эта же мысль в различных вариантах не проскакивала в докладах высокопоставленных киевских чиновников. Впрочем, и регионы не остаются в долгу и время от времени не менее категорично высказывают прямо противоположный тезис: «Единственная проблема Украины — это Киев». Конечно, имеется ввиду не город как таковой, а государственный Центр, нещадно контролирующий все регионы. В середине 90-х годов прошлого века в региональном управлении было устранено двоевластие избиравшихся населением глав областных советов и назначаемых из столицы представителей президента. В частности, были введены должности глав областных государственных администраций, на которые, как правило, вначале назначались главы облсоветов. В дальнейшем путем «перетасовки» кадров президенту удалось в целом сломать неуспевшую окрепнуть региональную элиту. На Украине была выстроена крайне жесткая властная вертикаль, в функции которой входил контроль над регионами и содействие «правильному» распределению собственности.

Законодательно система «вертикали власти» была закреплена в принятой в 1996 года Конституции Украины, которая, кроме прочего, закрепила основы системы административно-территориального устройства Украины, определила важнейшие принципы ее построения и конкретные элементы: Автономная Республика Крым, 24 области, районы, города, районы в городах, поселки и села, специальный статус городов Киева и Севастополя. Основной Закон не решил многие вопросы территориальной организации государства и поставил не точку в дискуссиях по этому вопросу, а скорее многоточие, отсылая нас к закону. Например, Конституция Украины не содержит конкретные определения административно-территориальных единиц ни одного уровня. Скажем, на вопросы о том, что такое область, по каким критериям определяется их количество, их правовой статус и т.п., вряд ли кто ответит даже из авторитетных политиков, а, возможно, и из специалистов в этой сфере. Конституция Украины отсылает нас к соответствующему закону. Однако закон об административно-территориальном устройстве Украины до настоящего времени так и не принят. Ответы на эти вопросы важны для развития Украины, для построения эффективной системы управления социально-экономическими, политическими, культурными процессами. Не замечать их или делать вид, что их не существует, — значит смириться со старой централизованной системой организации публичной власти в Украине, которая все больше и больше раскрывает свою несостоятельность.

Административно-территориальное устройство — это не просто деление той или иной страны на области, земли или штаты, не просто система подчинения государственной бюрократии. Это в конечном итоге гражданская, языковая, культурная, предпринимательская свобода… Или её отсутствие! Именно поэтому так агрессивно воспринимались и воспринимаются попытки поднять в Украине вопрос изменения устройства, замены унитаризма регионализмом.

Но этого не происходило, в стране продолжался жесткий контроль центра над тем, что происходило на местах. Вот как писал о середине 90-х годах прошлого века тогдашний мер Донецка Владимир Рыбак: «Это было трудное время глубокого системного социально-экономического кризиса, которое, действительно, диктовало — вопило о жизненной необходимости перехода к региональной политике. Прежде всего, к этому взывало массовое обнищание людей. В регионах забастовки, пикеты, митинги, задолженности по зарплате, пенсиям, регрессным выплатам, бездумно закрываются шахты, банкротство и стагнация крупных заводов, комбинатов, множество убыточных предприятий, обвальное падение производства, до безысходности критический бюджет… <…> Ведь на деле получалось так, что каждый руководитель области или города в одиночку отстаивал свои территориальные интересы и проблемы, обивая пороги столичных ведомств. Увы, таким образом многие орудуют еще и сегодня. А происходит так оттого, что между центром и регионами — не просто сотни километров, а диаметрально разное направление движения концентрическое и эксцентрическое. А нужно двигаться навстречу друг другу. Мы считаем, что политика центра должна проводиться в интересах регионов и в результате сильнее и богаче станет вся страна. Мы говорим, что регионы — опора государства, и они не должны быть заложниками ошибок, прихотей, грехов центральных властей. Мы полагаем, что нам виднее в определении приоритетных путей развития, исходя из потребностей, возможностей, особенностей, специфики каждой территории. А нам отвечают: «Нельзя! Есть высшие государственные интересы, которые надо неукоснительно блюсти. Нам сверху виднее!» В Донбассе в таких случаях шутят: «Начальству сверху виднее, что делается в шахте». Убейте меня, но при всем моем многолетнем опыте работы, в том числе и в органах высшей власти, я не понимаю, как могут пострадать интересы Украины, если во всех областях страны поднимется производство, появятся деньги на повышение зарплат и пенсий, на строительство жилья, больниц и дорог, на содержание коммунального хозяйства, всей инфраструктуры и прочее. Зато мне понятно, что регионы кормят за счет своих отчислений, за счет налогоплательщиков самую большую в Европе армию чиновников, в первую голову столичных.

Я никогда не призывал ни к каким автономиям регионов. Эффективность модели федерального устройства и управления в нашей стране еще никем всерьез не изучена, не просчитана и не доказана. <…>

Давайте вспомним, что одним из основных мотивов провозглашения суверенитета Украины было стремление освободиться от «железной руки Кремля». Не было в стране площади, где бы не звучал этот в общем-то понятный лозунг. Звучали такие лозунги и на самой первой забастовке шахтеров. Безусловно, в ту пору бурно проявлялось национальное самосознание народа, прорывалась наружу энергия борьбы за независимость, позже мощным катализатором послужил августовский путч… Однако многие региональные руководители, промышленники, депутаты, ученые, директорский корпус, целые коллективы решительно поддержали суверенитет в том числе еще и потому, что искренне верили: доморощенной «железной руки» не может быть, потому что Киев сам от нее натерпелся. Большинство из этих инициативных людей в ту пору еще плохо себе представляло, что такое «региональная политика», «региональная экономика», «бюджетный федерализм»… Но они на горьком опыте стагнирующей административно-командной системы, плановой экономики убедились в жизненной необходимости предоставления большей самостоятельности регионам в управлении, справедливости в бюджетной политике и так далее. Эти активные люди не жалели ни сил, ни времени, были готовы взвалить на себя непомерный груз ответственности, лишь бы не было больше «железных рук» и прочих административно-командных протезов, а решали бы все в регионах крепкие сметливые мозги и работящие руки.