Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография - Коллектив авторов

Автор статьи отмечает, что государственная регистрация организаций является одним из важнейших элементов государственного контроля за их деятельностью. По убеждению автора, перемены такого рода, как передача в сравнительно короткий период функции государственной регистрации ТСЖ от Федеральной налоговой службы к Федеральной регистрационной службе и затем обратно Федеральной налоговой службе, негативно воздействуют на мотивацию сотрудников обоих ведомств, снижают эффективность деятельности государственных органов.

1.3. Пробелы и коллизии в правовом обеспечении надзорной деятельности в Российской Федерации

В настоящее время государственный жилищный надзор проходит этап активного совершенствования. Правовая основа осуществления надзорной деятельности в жилищной сфере находится в стадии формирования, пока отсутствует четкость и полнота правового обеспечения жилищного надзора. Учитывая, что надзорная деятельность в жилищной сфере носит комплексный межотраслевой характер, требуется совершенствование правового регулирования самых различных аспектов надзорной деятельности.

При осуществлении жилищного надзора должен соблюдаться разумный баланс публичных и частных интересов, поскольку в жилищной сфере, которая является не только важным экономическим сектором, но важной социальной основой реализации основных прав граждан, среди которых фундаментальным является право на жилое помещение.

В 2011 г. были внесены существенные изменения в ст. 20 ЖК РФ, которая содержит базовые нормы, регулирующие государственный жилищный надзор. В соответствии с данной статьей 11 июня 2013 г. было принято постановление Правительства РФ № 493 «О государственном жилищном надзоре», которым утверждено Положение о государственном жилищном надзоре (далее – Положение).

Представляется, что федеральные нормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность государственных органов в жилищной сфере, целесообразно проанализировать на предмет выявления пробелов и коллизий в правовом регулировании этой деятельности по следующим направлениям:

А) задачи и предмет надзора;

Б) средства осуществления государственного жилищного надзора;

В) правовой статус органов государственного жилищного надзора;

Г) порядок осуществления государственного жилищного надзора;

Д) полномочия государственного жилищного инспектора;

Е) мероприятия по государственному жилищному надзору;

Ж) предмет проверок в рамках государственного жилищного надзора.

Итак, проанализируем федеральное законодательство о надзорной деятельности государственных органов в жилищной сфере по указанным направлениям.

А) Задачи и предмет государственного жилищного надзора

Предмету государственного жилищного надзора закон уделяет особое внимание. Предметом надзора является то, за чем следят государственные органы власти и на что направлена их деятельность по осуществлению надзорных мероприятий.

Правильное определение предмета надзора имеет большое юридическое значение. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного, муниципального контроля (надзора) указаны в ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:

– проведение проверок возможно только в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц;

– недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к ограничениям при проведении проверки относятся границы полномочий надзорных органов и предмета проверки.

Предмет государственного жилищного надзора носит концептуальное значение, позволяющее:

а) правильно определить полномочия органов государственного жилищного надзора и муниципального контроля;

б) упорядочить различные виды государственного, муниципального контроля (надзора);

в) отделить проверки одного органа надзора от другого, чтобы избежать необоснованных многократных проверок по одному и тому же предмету.

Несмотря на важность предмета государственного жилищного надзора в законодательстве отсутствует его понятие. Статьи 9 «Организация и проведение плановой проверки» и 10 «Организация и проведение внеплановой проверки» Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» содержат понятие предмета проверки.

Очевидно, что понятия предмет надзора и предмет проверки связаны друг с другом как общее и частное. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов власти. Действия должностных лиц в отношении контролируемого юридического лица, индивидуального предпринимателя представляют собой мероприятия по контролю. Проверка же рассматривается как совокупность мероприятий по контролю для оценки соответствия деятельности контролируемого лица обязательным требованиям. В ст. 9 и 10 данного Закона раскрывается сущность предмета проверки – соблюдение в процессе осуществления деятельности обязательных требований.

Любая деятельность, включая деятельность уполномоченных органов власти по осуществлению государственного контроля (надзора), носит системный, постоянный, целенаправленный характер. Без определения предмета государственного жилищного надзора невозможно обозначить компетенцию соответствующего органа государственной власти и разграничить ее с компетенцией других государственных органов. Анализ содержащихся в законодательстве понятий, характеризующих деятельность органов власти по контролю, проверки позволяют сделать однозначный вывод о необходимости формулирования в законе самостоятельного понятия предмета государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Предмет государственного жилищного надзора раскрывается в законодательстве через определение сущности самого надзора. Так, в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ дается понятие государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля через перечисление видов обязательных требований, соблюдение которых контролируется. По сути это и есть предмет государственного и муниципального жилищного контроля (надзора). Фактически предмет надзора формулируется в Положении о государственном жилищном надзоре через определение задач государственного жилищного надзора (п. 2 Положения). В п. 11 Положения предмет надзора раскрывается через определение предмета проверок, который, однако, в полной мере не коррелируется с задачами надзора, указанными в п. 2 Положения, и определением самого государственного жилищного надзора, содержащимся в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.

Согласно требованиям ч. 1 ст. 20 ЖК РФ предметом государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля является предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности обязательных требований к:

– использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию;

– использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;

– формированию фондов капитального ремонта;

– созданию и деятельности региональных операторов: юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;