Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография - Коллектив авторов

– инструментарий административного надзора, т. е. специальные методы, способы, приемы (охрана, защита и правовое регулирование поднадзорных объектов), с помощью которых достигаются задачи и цели административного надзора;

– процедурную регламентацию административного надзора, ибо для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерна административно-процедурная деятельность;

– оценку результатов административно-надзорной деятельности, которая направлена на определение соответствия поднадзорного объекта тем параметрам, которые указаны в законе;

– применение мер государственного принуждения.

Таким образом, административный надзор представляет собой функцию федеральных и региональных специализированных органов исполнительной власти по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в соответствии с законодательными надзорными процедурами в отношении неподчиненных юридических и физических лиц с использованием совокупности специальных юридических приемов, способов и методов, влияющих на производственную и иную деятельность поднадзорного объекта.

В настоящее время в Российской Федерации существует значительное количество государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В данном нормативном правовом акте сохранена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти включены три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом осуществление функций по контролю и надзору было возложено на такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы. Они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, при этом их деятельность в области контроля и надзора в нормативных правовых актах не разграничена. Поэтому с учетом выявленных признаков необходимо формировать административно-надзорную деятельность в жилищной сфере.

С 1 августа 2011 г. государственный жилищный надзор осуществляется исключительно уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он включает предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами власти, юридическими и физическими лицами требований жилищного законодательства и нормативных актов об энергосбережении.

Органы государственного жилищного надзора проверяют соблюдение правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и порядка предоставления коммунальных услуг. Вместе с тем этими органами не осуществляется надзор в области защиты прав потребителей.

Разъяснено, что территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор) могут рассматриваться материалы проверок, проведенных по вопросам соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований жилищного законодательства. Это, в частности, касается правоотношений с участием граждан по вопросу предоставления им коммунальных услуг. По результатам проверок территориальные органы Роспотребнадзора могут обратиться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей коммунальных услуг или вступить в рассматриваемое судом дело для дачи заключения в целях защиты прав потребителей. Кроме того, должностными лицами Роспотребназора могут быть возбуждены дела об административных правонарушениях.

В полномочия Роспотребнадзора не входит оценка обоснованности (проверка правильности) ценообразования в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг. Федеральный государственный контроль (надзор) в этой области осуществляется Федеральной службы по тарифам (далее – ФСТ России).

Как известно, 1 августа 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 242-ФЗ), которым среди прочего был внесен ряд изменений в положения Жилищного кодекса РФ (далее – ЖК РФ), в частности, в ст. 20, касающуюся распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений.

При этом новой редакцией ст. 20 ЖК РФ было не только введено понятие государственного жилищного надзора, но и установлено, что государственным жилищным надзором является исключительно региональный государственный надзор, общее определение которого приведено в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако внесенные изменения не затронули полномочия других субъектов надзорно-контрольной деятельности в жилищной сфере (Роспотребнадзора, ФСТ России).

Таким образом, систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ), можно рассматривать на двух уровнях:

– первый уровень: Федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ уполномочены на осуществление функций по надзору – Роспотребнадзор, ФСТ России;

– второй уровень: Государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – государственные жилищные инспекции15.

На муниципальном уровне осуществляется муниципальный контроль органами муниципальной власти или отдельными должностными лицами.

1.2. Доктринальное определение предмета надзорной деятельности в юридической литературе

Как известно, государственная функции по контролю и надзору предполагает прежде всего осуществление действий по контролю и надзору за соблюдением субъектами права общеобязательных правил поведения.

В работе «Административно-правовая ответственность за правонарушения в сфере жилищных правоотношений»16 дается анализ статистических данных, связанных с работой органов прокуратуры по выявлению нарушений жилищного законодательства.

Увеличилось количество дел о выселении граждан из жилых помещений. Например, если в 2003 г. с участием прокуроров было рассмотрено 40,5 тыс. дел о выселении, то за 2007 г. эти цифры возросли и составили соответственно 47,2 тыс. дел о выселении (+16,5 %). Из рассмотренных судами 76,7 % таких дел на начало 2008 г. удовлетворено более 4 тыс. исковых заявлений.

В 2007 г. прокурорами рассмотрены 101,6 тыс. жалоб на нарушения жилищного законодательства, из них 22 тыс. признаны обоснованными, и жилищные права граждан восстановлены.

В то же время возросло количество дел, связанных с нарушением законодательства должностными лицами и органами исполнительной власти. Так, в 2007 г. количество дел данной категории возросло на 10,6 % и при этом на 3,6 % увеличилось число удовлетворенных жалоб (до 6,5 тыс.).

Видимо, следует ожидать дальнейшего распространения нарушений органами административной юрисдикции, обусловленное нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В течение шести лет было принято 92 федеральных закона, которыми внесено свыше 1,5 тыс. изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях (только за 2007 г. принято 20 законов, повлекших более 900 дополнений и изменений), что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм КоАП РФ.

В статье «Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, проблемы и пути их решения»17 отмечается ухудшение технического и финансового положения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с высокой степенью износа основных фондов, тяжелой финансовой ситуацией на предприятиях ЖКХ.

Автор статьи отмечает динамику правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией. Статистика административной юрисдикционной деятельности свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению.