Круги компенсации. Экономический рост и глобализация Японии - Кент Колдер

в большом мире, а на строительство небольших и зачастую неэффективных региональных аэропортов, объем которых недостаточен для получения прибыли. Такие предприятия часто являются скорее региональными торговыми, чем реальными транспортными центрами. Эти переадресации подрывают усилия столичных аэропортов по развитию собственных функций транспортного узла. Такие ориентированные на объем перевозок пересадочные хабы, как Нарита, Ханеда и Кансай, — это лучший для Японии шанс стать конкурентоспособной в глобализирующемся мире конкуренции аэропортов, где масштаб, эффективность и широта охвата пунктов назначения имеют решающее значение. Однако они оказались в затруднительном положении по причине государственной политики своей страны.

Парохиальная работа счета улучшения аэропортов

Из-за давления глобализации и запоздалой реакции Японии на нее крупные аэропорты Японии, в частности, два больших аэропорта, обслуживающих Токио (Нарита и Ханеда), испытывают хроническую нехватку взлетно-посадочных полос. Эта нехватка задержала заключение Японией соглашений по открытому небу с другими странами, поскольку для участия в таких соглашениях Япония не имеет достаточного количества мест вылета и посадки. Тем не менее IFDSA традиционно собирает с таких потенциально перспективных международных аэропортов средства — поскольку они уже созданы и приносят прибыль. Затем эти средства перенаправляются на строительство, обслуживание и эксплуатацию менее эффективных региональных аэропортов с ограниченным для работы в качестве международных пересадочных узлов потенциалом, как показано в табл. 8.1.

IFDSA имеет сильный политико-экономический уклон в сторону строительства новых аэропортов в отдаленных районах с прилегающими коммерческими объектами, потому что: (1) строительство может быть субсидировано за счет специального счета; (2) строительство привлекательно для местных строительных фирм и поддерживающих их местных политиков; и (3) аэропорты повышают стоимость сопутствующих коммерческих объектов. Согласно японской практике (действующей везде, кроме аэропортов Нарита, Кансай и Тюбу), эти коммерческие объекты принадлежат и управляются отдельно от ВПП аэропортов [Akai 2010].

По состоянию на 2010 год, японское правительство построило 98 аэропортов, по сравнению с 23 в 1960 году, используя средства со Счета улучшения аэропортов и Программы фискальных инвестиций и займов МФ, как показано на рис. 8.6[230]. Менее одной трети аэропортов Японии, находящихся в национальном управлении, приносят прибыль, не считая зданий терминалов. Поэтому в 2010 году более 30 % средств со Счета улучшения аэропортов пришлось направить на субсидирование деятельности неэффективных двух третей.

Таблица 8.1. Движение средств на специальном счете по улучшению аэропортов, 2010 г.

Источник: Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Heisei 22 nendo Ko-ku — kyoku Kankei Yosan Gaiyo (Aviation Bureau Related Budget Overview for FY2010), chapter 2.

Примечания: затененными позициями отмечен вклад авиационной промышленности:

a 11/13 налога на авиационное топливо, выплачиваемого авиакомпаниями, поступает на счет улучшения аэропортов через общий счет, а остальное — на счета префектур и местных органов власти;

b В том числе расходы на авиационную безопасность (20,2), средства на улучшение окружающей среды аэропорта (6,6), субсидии для удаленных островов (0,6) и т. д.

Рис. 8.6. Круги компенсации в авиаперевозках

Источник: рисунок автора

Парохиальное управление японской политикой в области аэропортов вызывает растущее недовольство среди интернационалистов в японском правительстве. Многие из них встревожены усилением международной конкуренции в авиационной отрасли и пытаются добиться выделения крупным японским международным аэропортам дополнительных средств на модернизацию их оборудования[231]. Администрация Абэ объявила о планах приватизации к 2020 году всех национальных аэропортов[232], начиная с обремененного долгами международного аэропорта Кансай[233]. Однако реальные изменения происходят медленно, хотя некоторые малоиспользуемые местные аэропорты начинают закрываться, исходя из соображений стоимости их деятельности и растущего национального сопротивления неэффективным субсидиям[234].

Порочный круг компенсации

Как следует из вышесказанного, в транспортном секторе Японии действует порочный круг компенсации. Основные члены этого круга в авиационной отрасли, которая оказывает на глобализацию Японии особенно негативное влияние, показаны на рис. 8.6. К ним относятся бюрократы от транспорта, местные аэропорты и их спонсоры, а также (косвенно) конкурирующие иностранные аэропорты, такие как Инчхон в Корее.

Подобно многим другим областям японской государственной политики, круги компенсации в сфере транспорта обычно отдают предпочтение интересам строительства, в частности, местным подрядчикам, которые получили большую выгоду от увеличения числа региональных аэропортов, поощряемого системой IFDSA. Коммерсанты и предприниматели, владеющие и управляющие терминалами, также получают выгоду, поскольку терминалы, ВПП и другие структуры аэропортов находятся в раздельной собственности, и терминалы не несут ответственности за финансирование неэффективной и убыточной работы взлетно-посадочных полос. Этот круг также дает привилегии различным политикам, включая местных губернаторов, мэров и членов совета, которые инициируют и поддерживают строительство местных аэропортов, какими бы неэффективными ни были сами эти транспортные сооружения.

Бюрократы транспортного сектора выигрывают от традиционной структуры управления аэропортами в Японии двумя путями. Во-первых, они получают автономию от навязчивого и ориентированного на эффективность МФ через IFDSA, что приносит доход, который они могут распределять независимо от указанного министерства. Во-вторых, существующая система предлагает бюрократам после выхода в отставку выгодную работу в сети аэропортовых корпораций и связанных с ними предприятий, как государственных, так и частных, которые постоянно расширяются по всей Японии[235].

При этом круги компенсации в аэропортах явно ставят в невыгодное положение определенные группы, которые можно назвать «аутсайдерами». По иронии судьбы одной из таких аутсайдерских групп, судя по всему, являются авиакомпании, которые используют основные японские аэропорты сами. Они вынуждены платить изрядную пользовательскую плату, страдают от высоких топливных сборов, а транспортные бюрократы заставляют их обслуживать сложные, убыточные внутренние маршруты в бесчисленные местные аэропорты, которые были построены благодаря политическому давлению и средствам, доступным через IFDSA. Даже несмотря на то что такие внутренние авиакомпании, как ANA и JAL, традиционно получают прибыль от относительно высоких тарифов на внутренние авиаперевозки[236], конкурентное преимущество этих крупных внутренних линий в последние годы было подорвано появлением под политическим давлением МФ авиакомпаний-лоукостеров. Поэтому неудивительно, что, учитывая условия регулирования и отсутствие стимулов для повышения глобальной эффективности, японский флагманский авиаперевозчик JAL в начале 2010 года обанкротился [Sanchanta, Takahashi 2010]. Самолетный парк этой компании был слишком велик для регулирования слотов в Нарите и общей нехватки международных аэропортов в Японии. Структура ее маршрутов была слишком сложной и убыточной по причине политического давления. Кроме того, JAL страдала от высоких сборов за посадку в основных аэропортах, названных выше[237].

Исторические корни

Порочный транспортный круг компенсации, доминирующий в Японии, определяет интернационализацию в весьма парохиальных терминах, отдавая предпочтение неэффективным местным аэропортам и морским портам и ущемляя крупные порты прибытия и большие авиакомпании, которые, наряду с компаниями