Россия и современный мир №1/2012 - Юрий Игрицкий

Самый эффективный способ управления большой системой – превратить ее в «малую», т. е. ускорить процесс моделирования и управления. Такого эффекта можно достичь, например, посредством делегирования полномочий на низшие уровни власти. Изучением данного вопроса занимается не только государственно-правовая наука, но и другие научные дисциплины – например теория управления (менеджмента). В процессе сравнительного анализа государственно-правовых и корпоративных институтов выявляется порой поразительная тождественность подходов к разграничению и делегированию полномочий.

Рассмотрим тезисы У. Райс-Джонстона, одного из представителей теории менеджмента23. Он определяет делегирование полномочий как передачу полномочий по выполнению отдельной работы или решению задачи от одного лица другому, как правило, подчиненному в рамках одной и той же организации. Делегирование, пишет Райс-Джонстон, это «действительно великая вещь», ключевой фактор жизнеспособности любой организации в силу следующих причин:

• делегирование полномочий способствует рациональному распределению рабочего времени исходя из уровня полномочий, ответственности и опыта (т.е. по мере рутинизации осуществляемых полномочий, они должны делегироваться);

• делегирование полномочий позволяет наладить практику подготовки высококвалифицированных кадров (т.е. делегирование является стимулом профессионального роста);

• задачи при делегировании полномочий осуществляются теми, кто действительно умеет и может это делать (принцип так называемого «лучшего уровня» – один из ключевых тезисов принципа субсидиарности);

• делегирование полномочий – это компонент мер по укреплению организации, поскольку оно сопровождается передачей обязанностей и ответственности, упрощением организационной структуры, ликвидацией дорогостоящих управленческих звеньев.

Чтобы делегирование стало эффективным инструментом управления, оно должно охватывать все организационные уровни, все виды деятельности. Однако несмотря на свои очевидные преимущества, делегирование полномочий – это одна из сфер, характеризующихся наиболее сильным сопротивлением переменам. Отчасти это происходит потому, что грамотно проведенное делегирование полномочий ведет к укреплению жизнедеятельности организации только в долговременной перспективе. При этом неминуемые краткосрочные убытки являются скромной платой за возможность дальнейшего плодотворного развития. Девиз делегирования полномочий: «Контролируй, но не мешай». В рамках процесса делегирования делегирующий должен освободиться от части своих обязанностей в пользу более «низких» уровней управления. Обратный процесс передачи полномочий снизу вверх не является, по сути, делегированием – это централизация, создание монолитной структуры, существование которой оправдано лишь на очень небольшом временном участке исключительно для выполнения узко очерченного круга задач. Для делегирования характерно горизонтальное распределение полномочий.

Разумеется, экстраполяция институтов менеджмента на государственное управление – это непростой и неоднозначный процесс. Однако приведенные тезисы способны внести некоторую ясность в процессы размежевания предметов ведения и полномочий на государственном уровне, помогают сделать выбор той или иной модели разграничения компетенции более осознанным, способствуют правильной оценке состояния и перспектив разграничения компетенции в конкретном государстве. Что же демонстрирует нам реальная ситуация с «уменьшением» размеров отечественной федеративной системы?

В части делегирования полномочий. Новейший российский опыт делегирования можно обозначить как «централизацию полномочий и ресурсов». Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», субъекты РФ наделяются полномочиями по предметам совместного ведения из перечня, содержащего около 84 позиций (подсчитать их достаточно сложно вследствие сложной нумерации позиций). Аналогичных полномочий Федерации гораздо больше, их сотни. Однако даже те полномочия, которые переданы субъектам Федерации, не обеспечены финансированием, хотя тезис о том, что «полномочия – это финансы», стал уже аксиоматичным. Еще более удручающая ситуация сложилась на местном уровне – большинство муниципалитетов финансово несамостоятельны, поэтому полноценно осуществлять свои полномочия они не могут. То есть делегирования полномочий пока не произошло.

В части сокращения управленческих уровней. Согласно «классическому» менеджменту, расстояние от клерка до главы корпорации может насчитывать максимум пять управленческих уровней. Увеличение их числа ведет к сбоям в организационной структуре корпорации. Можно представить себе, какой управленческий дисбаланс в этой связи испытывает на себе единая система исполнительной власти в России с ее многочисленными уровнями и подуровнями власти и управления!

Совсем недавно стартовал новый этап делегирования полномочий. Распоряжением Президента РФ № 425-рп от 27 июня 2011 г. «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (15) в целях расширения полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления образованы две рабочие группы:

• по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

• по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям24.

Руководителям рабочих групп было предписано представить Президенту РФ предварительные (до 15 сентября 2011 г.) и итоговые (до 1 декабря 2011 г.) доклады, содержащие основные принципы перераспределения полномочий. Исходя из предварительных результатов работы указанных групп можно отметить, что концепция делегирования полномочий не претерпела существенных изменений:

– в части делегирования полномочий наблюдается передача на уровень субъектов РФ всего пяти полномочий, одно из которых – тушение лесных пожаров – и так уже осуществляется на региональном уровне;

– в части сокращения управленческих уровней наблюдается увеличение их числа, поскольку в отдельный уровень выделяются полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

Таким образом, правила управления большими системами в отечественной практике федеративного строительства и государственного управления не соблюдаются. Делегирование полномочий, принцип субсидиарности – это не просто лозунги, это опробованные практикой способы оптимизации управления большими системами. Разумеется, такие способы часто наталкиваются на разного рода трудности (недостаток кадров либо финансов, техническая отсталость, неготовность к переменам, внутрисистемные «болезни» (коррупция)), поэтому они часто подменяется другими, менее эффективными (достижение минимально удовлетворительного, а не оптимального результата). Однако такого рода вынужденный выход из положения на фоне дефицита времени и ресурсов чреват управленческими ошибками25, что и продемонстрировала так называемая федеративная реформа.

Кроме программного управления, когда имеется все нужное для достижения цели, рассмотренные типы управления связаны с преодолением факторов, мешающих ее достичь. Но встречается еще одна ситуация, когда управлять изменениями системы приходится в условиях, когда конечная цель неизвестна, что влечет неопределенность в траектории движения к ней.

Из сложившейся ситуации имеется два выхода. Первый состоит в том, чтобы дать субъективное определение конечной цели (путем закрепления ее в той или иной идеологии), а далее действовать вышеперечисленными способами управления. Управление крупными социальными системами часто представляет собой именно такой метод. Однако при этом следует учитывать, что любая социальная идеология, утверждающая свое видение конечной цели, на самом деле предлагает гипотезу, истинность которой является вопросом веры в нее. Очень часто такие гипотезы оказываются неверными, что рано или поздно приводит государственные и общественные системы к краху. Развитие при таком типе управления идет по типу маятника – система дрейфует из одного крайнего положения в другое практически без промежуточных положений. Иллюстрацией этого феномена является развитие федеративных отношений в «новой» России: его «маятник» качнулся от централизации конца советского периода (80-е годы) до состояния «парада суверенитетов» (90-е годы) и обратно – до новой централизации последнего десятилетия, будучи сопровождаем при этом разного рода идеологическими конструктами, впоследствии яростно отвергаемыми («союз нерушимый республик свободных», «берите суверенитета столько, сколько хотите», «вертикаль власти» и пр.).