Россия и современный мир №1/2012 - Юрий Игрицкий

• организацию осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

2. В п. 4 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса предлагается передать органам власти субъектов РФ организацию использования лесов и их охраны, причем не только в рамках принятия мер пожарной безопасности, как это было прежде, но и посредством тушения лесных пожаров. Примечательно, что заключения Правительства РФ о законопроекте в процессе его рассмотрения Государственной думой не потребовалось, а это значит, что никаких дополнительных средств из федерального бюджета на финансирование противопожарных мероприятий в лесах выделяться не будет.

В результате правовое регулирование, которое должно быть направлено на коррекцию состояния системы для приведения ее в соответствие с желаемой траекторией развития, в действительности идет в ином направлении – ведь проблемы с предотвращением и тушением лесных пожаров были частично вызваны тем, что субъекты Федерации не располагали достаточными средствами для осуществления возложенных на них полномочий. В чем тогда смысл наделения их дополнительными полномочиями? Посредством такого «регулирования» достижение целей законодательного акта (они указаны в ст. 1 Лесного кодекса под видом принципов) не приближается, а отдаляется. Среди указанных целей и ценностей:

• устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

• сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

• использование лесов с учетом их глобального экологического значения;

• обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

• воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

• обеспечение охраны и защиты лесов.

Несмотря на явное расхождение реальной и целевой траектории регулирования лесных правоотношений, по данному основанию предотвратить принятие рассматриваемого закона (а он всего лишь один из тысяч аналогичных актов!) не удалось бы, даже если бы кто-то поставил себе такую цель. Какой-либо орган, ответственный за отслеживание и соблюдение правил правового регулирования, в системе государственной власти отсутствует. Этим не обязаны заниматься ни депутаты Государственной думы, ни члены Совета Федерации, ни комитеты и комиссии, ни аппараты (в первую очередь – правовые управления) палат, ни даже ключевые субъекты законодательной инициативы на уровне Правительства, Администрации Президента. (Хотя существует обязанность прилагать к законопроектам пояснительные записки, изложенные либо не изложенные в них аргументы ни к чему законодателя не обязывают.) Таким образом, правовое регулирование в нашей стране производится с грубейшими нарушениями правил регулирования как метода управления, что и влечет подчас его невысокую эффективность.

Когда система слишком интенсивно отклоняется от целевой траектории и не может уже быть возвращена на нее посредством изменения параметров (регулирования), в полный рост встает вопрос об изменении наиболее прочной и консервативной части системы – ее структуры. Такое управление называется управлением по структуре, к нему относятся: реорганизация, модернизация, перестройка, смена схемы управления и пр.19 Данный метод используется в отечественном государственном строительстве порой даже слишком часто, но опять-таки – во многих случаях без особого положительного результата. Структурные реформы органов законодательной и особенно исполнительной власти в центре и на местах сменяют одна другую, а существенных прорывов в плане социально-экономического развития страны пока не видно.

Показательна в этом плане непростая судьба органов исполнительной власти, ответственных за федеративные, региональные и национальные отношения. Нынешнее Министерство регионального развития РФ было образовано Указом Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1168. Предыдущая история регионального ведомства была достаточно драматична: за почти 20 лет существования Министерство пережило более 13 структурных реформ, т. е. в среднем каждый новообразованный орган (министерство или госкомитет) существовал примерно около полутора лет – при том, что сам процесс реорганизации такого органа занимает не менее года. Именно на период такого избыточного структурного реформирования и приходятся основные провалы отечественной федеративной, региональной и национальной политики.

Метод управления по структуре обладает определенными особенностями, которые следует учитывать в ходе его практического применения. Во-первых, его следует использовать только в случае когда перечисленные выше методы не дают положительных результатов. Во-вторых, структурная реформа – это не панацея. Вполне вероятна такая ситуация, когда никакая комбинация элементов системы не обеспечивает достижение поставленной цели. Это означает невозможность и нецелесообразность управления по структуре. За два десятка лет бессистемного реформирования Миннаца такой вывод просто напрашивается. Поэтому нынешние предложения воссоздать очередной Миннац не находят широкого отклика – метод не оправдал себя уже более десяти раз, какова необходимость прибегать к нему снова и снова?

Если перед нами ситуация, когда никакой из известных типов управления не может привести к достижению поставленной цели, остается сменить цель, переориентироваться на достижимые сроки и другие параметры конечного состояния. Это и есть управление по целям. При исследовании состояния целеполагания отечественной федеративной и шире – государственной системы выявлены следующие особенности указанного целеполагания: несовершенство формулировок системных целей и ценностей, их фактическое отсутствие, расплывчатость, обнаружение в числе целей антицелей, а также довольно ощутимое расхождение сформулированных целей и ценностей с фактически достигаемыми и достигнутыми.

Эти особенности начинаются с Конституции РФ и проходят «красной нитью» через всю правовую систему. Очевидно, что существующее целеполагание нуждается в ревизии. В уже упомянутой Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г. зафиксированы следующие цели: «Постепенное обеспечение самодостаточного существования субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, а также содействие их интеграции в национальную и мировую экономику». Как представляется, такое целеполагание несколько противоречит общесистемным ценностям России как государства, поскольку может трактоваться в том числе как нарушение его территориальной целостности.

На практике управление по целям встречается достаточно часто, однако данный метод требует большой осторожности – недостижение цели может вообще блокировать само движение в каком-либо направлении. Так, неудачи национального и федеративного строительства в СССР, развал страны в начале 90-х годов имели пагубные последствия для всего последующего периода преобразований российской государственности, хотя объективно отказ от целей и ценностей советского периода был вполне закономерен.

Существует еще один фактор, оказывающий существенное влияние на процесс управления. Это своевременность управляющего воздействия. Запаздывание с выбором оптимального решения может быть вызвано тем, что для оценки каждый из вариантов нужно проверить на модели системы, что требует времени, которое в реальности ограничено – по его истечении управление теряет смысл. Управлять надо в реальном масштабе времени, а моделировать управление – в ускоренном, что и потребовало выработки еще одного способа управления20.

Ключевым тут является понятие большой системы, т. е. системы, для оптимального воздействия на которую достаточно ресурса, но недостаточно времени21. С учетом того, что отечественные реформаторы нередко ссылаются на большой размер России, актуальность этого способа управления для нашей страны непреходяща. Многие полезные преобразования буксовали по причине большого размера страны, отсутствия необходимых коммуникаций между центром и периферией. Однако причиной того, что государственная система оказывается «большой», является не сама величина страны, как это принято считать, а недостаточная скорость перебора вариантов управления, т. е. дефицит времени. Иначе говоря, проблемы управления Россией как большой системой состояли и состоят не в ее реальных характеристиках, а в недостатках управления, изначально не учитывавшего указанные характеристики, хотя они прекрасно известны. Как писал известный русский историк С.М. Соловьёв, «земля наша велика и обильна, да порядку в ней нет, пойдите княжить и владеть нами»22.