Российская автономия - Олег Кутафин

Автономия, говорил Н. И. Челяпов, употребляется для обозначения независимости какого-либо учреждения, корпорации, союза и т. д. от государственной власти в деле установления для себя внутренних законов или правил.

«В области государственного права, – писал ученый, – термином «автономия» обозначается неполная самостоятельность государства, колонии, области и т. д., а напротив, известная степень зависимости их от законодательной власти другого стоящего над ними государства, с одной стороны, и в то же время самостоятельности в целом ряде вопросов своего внутреннего устройства и управления – с другой. В этом смысле автономия противополагается суверенитету: в то время как суверенное государство целиком определяется своим собственным правом, основанном на собственном могуществе, – несуверенное государство или автономная область ограничены в целом ряде функций, хотя и сохраняют более или менее полную свободу в своих внутренних делах… С другой стороны – автономия противопоставляется простому «самоуправлению», т. е. праву данной территориальной единицы… создавать собственные органы и распоряжаться местными административными и хозяйственными делами. Такие «самоуправляющиеся» единицы действуют не в силу и не на основании собственного законодательства, а получают свои права самоуправления и свою организацию от центральной государственной власти, «делегирующей» (предоставляющей) особым законом им право самостоятельного распоряжения вопросами местной жизни и определяющей устройство органов такого самоуправления (таковы, например, органы муниципального управления и пр.). Иначе это «местное самоуправление» некоторыми писателями называется «административной автономией» в отличие от «собственно автономии», т. е. «законодательной или политической автономии»[180].

Н. И. Челяпов полагал, что градация степеней самостоятельности может быть представлена в следующем виде: а) суверенное государство, власть которого неограничена, независима и непроизводна от власти какого-либо иного государства; б) несуверенное государство, т. е. такое, которое хотя и ограничено в ряде своих властных функций властью другого, над ним стоящего государства, но все же действует в силу «собственного права», имеет собственную, им же установленную организацию, собственное управление и суд; в) автономная область – еще более узкая степень самостоятельности, распространяющейся главным образом на вопросы местного управления, но действующей под контролем центральной власти государства, могущего издавать для автономной области свои законы и отменять законы местные и, наконец, г) «местное самоуправление» (административная автономия), т. е. предоставление данной территориальной единице (городу, губернии и пр.) со стороны центральной государственной власти права более или менее самостоятельно распоряжаться местным имуществом, местными хозяйственными деньгами и некоторыми вопросами внутреннего управления (общественное призрение, народное образование и пр.)

«Дать совершенно точное разграничение этих различных форм самостоятельности политических тел, не обладающих «суверенитетом», чрезвычайно трудно, – писал Н. И. Челяпов, – никакая из существующих в буржуазной «науке» государственного права классификаций не дает достаточно четкого и твердого критерия для отнесения того или другого из таких «государственных» образований именно к данному классу или виду»[181].

Н. И. Челяпов отмечал, что историческое развитие различных форм автономии и усиленный интерес к ним со стороны политических писателей приходится, главным образом, на вторую половину XIX и первую половину XX столетия, поскольку этот период в многонациональных государствах протекает под знаком национального развития. «Национальности, входящие в состав таких многонациональных государств, – писал он, – начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения»[182].

Н. И. Челяпов подчеркивал, что пролетариат, отвергая культурно-национальную автономию, требует для экономически слабых и культурно отсталых национальностей «национально-территориальной автономии», т. е. прав самого широкого самоуправления для областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями и особым национальным составом населения.

Н. И. Челяпов считал, что принцип национально-территориальной автономии выдвигается пролетариатом не только потому, что он враг всякого угнетения, в какую бы форму оно ни облекалось, но и потому, что свободное развитие наций является одним из условий освобождения всех наций, всех стран и ускорения процесса изживания всяческих национальных предрассудков и различий и тем самым создания единого бесклассового интернационального общества трудящихся. «Предоставление широкого самоуправления таким национально-обособленным территориальным единицам, – писал он, – создает благоприятные условия для развития экономической жизни данной территории, роста местной промышленности, а вместе с ним ускоряет и процесс классового расслоения, выделения пролетариата, концентрации его в «класс для себя» и изживания всех национальных предрассудков…

Конечно, создание маленьких самостоятельных национальных государств отнюдь не может входить в программу рабочего класса. Разделение на такие мелкие единицы, партикуляризм, является тормозом к созданию крупной централизованно руководящейся и организуемой промышленности. Такой партикуляризм ведет за собой и дробление, измельчание хозяйственных форм; это – возвращение к временам средневековой феодальной обособленности, замкнутости, соответствующей мелким культурно-ремесленным формам индустрии. Централизованное крупное государство, способствующее развитию крупных хозяйственных форм, созданию многочисленного мощного рабочего класса, представляет собою ту форму государственной строя, которая больше всего отвечает интересам пролетариата. Но централизм рабочего класса не есть бюрократический полицейский централизма буржуазии. Это демократический централизм, допускающий возможность самых широких форм автономии, самоуправления, для областей, отличающихся особыми экономическими условиями, национальным составом, языком, бытом и проч. Такие автономные, имеющие свободу решения своих местных дел области, будут естественно тяготеть к экономически и культурно более сильным областям, заключая с ними тесные союзы, основанные не на порабощении и угнетении, а на создании взаимного интереса»[183].

И. Д. Левин подчеркивал, что в первые годы Советской власти автономия была прежде всего способом вовлечения отдельных, слабых в культурном или численном отношении национальностей в процесс революционного развития, поднятия их до советской власти, что было невозможно без автономии этих окраин, т. е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного для трудовых масс края языка во всех сферах общественно-политической работы[184].

В другой своей работе И. Д. Левин определил автономию (от греч. «autos» – сам и «nomos» – закон) как самостоятельное осуществление советскими национально-государственными образованиями, составляющими часть союзной республики, государственной власти в соответствии со своими национальными особенностями в пределах устанавливаемых им прав, утверждаемых высшими органами власти СССР и союзной республики и под их верховным контролем.

Признаком советской автономии И. Д. Левин считал широкое право употребления национального языка в учреждениях, суде и школах, вовлечение в государственный аппарат работников из среды коренной национальности данного государственного образования[185].

«Основным моментом, обусловливающим федеративную сущность советской автономии, – писал И. Д. Левин, – является ее государственный характер. Советские автономии – это образования государственного порядка; в их основе, как и в основе союзных республик, лежит право наций на самоопределение, на государственное существование, но в данном случае в силу объективных условий это право осуществлено не в форме суверенной, а в форме автономной государственности»[186].

Н. П. Фарберов под автономией в государственном праве понимал самоуправление населения определенной территории в рамках единого государства. Он рассматривал советскую автономию как средство вовлечения трудящихся масс окраин в процесс революционного развития и как наиболее целесообразную форму союза между центром и окраинами[187].

Н. П. Фарберов отмечал, что суть советской автономии заключается в организации в пределах союзной республики национально-государственных образований со своими национальными, политическими и просветительными учреждениями при гарантии полноправия местного, родного языка во всех сферах государственного строительства. Ее целью он считал политическое, хозяйственное и культурное развитие народов, их национальный рост[188].