Российская автономия - Олег Кутафин

К. А. Архиппов отмечал, что общественная теория самоуправления не только имеет федеративные корни, но и служит орудием политической борьбы в руках феодалов. В частности, она была очень близка французским роялистам времен реставрации, думавших в местных учреждениях найти опору для борьбы с оставленным революцией в наследство Бурбонам чиновничеством[166].

К. А. Архиппов полагал, что общественная теория самоуправления является прежде всего теорией классов, не могущих целиком овладеть государственным аппаратом и стремящихся овладеть им путем удержания или овладения низовыми ячейками этого аппарата. Напротив, сменившие теорию свободной общины «государственные» теории самоуправления по своему социальному смыслу являлись теориями, соответствующими сосредоточению всего управляемого аппарата в руках одного класса.

К. А. Архиппов отмечал, что при всем разнообразии политических теорий большинство их сходится в том, что сущность самоуправления признается в независимости органов самоуправления от «министерского» или «коронного» управления. Таким образом, сущность политических теорий, указывал он, состоит в признании самоуправления такой системой управления, при которой осуществление некоторых функций государства децентрализуется.

«Существо самоуправляющихся автономных единиц, – писал исследователь, – состоит в том, что они властвующие единицы, и их «природа» вырисовывается не тем, что мы признаем их субъектами права, а тем, что указываем, какие функции властвования они осуществляют в той или иной степени самостоятельно. В том, что они являются субъектами права, проявляется скорее частно-правовая, чем публично-правовая сторона их бытия»[167].

С учетом этих соображений К. А. Архиппов исходил в характеристике различных видов автономии – деконцентрации, самоуправления и т. д. из понимания автономии как независимости определенной части политического организма в осуществлении в определенных пределах тех или иных функций государственного властвования. Он указывал, что обычно эта независимость является прежде всего независимостью в отношении центральных государственных органов власти. Однако можно встретиться с явлением автономии и в отношении различного рода местных органов власти.

«В зависимости от того, какие функции осуществляются данной частью «политического тела» и в каких пределах, – писал он, – амплитуда автономии движется от нуля политического рабства до бесконечности политического всемогущества. Примером «идеального» нуля политической автономии является положение провинции в «завершенной» полицейской монархии: все органы власти провинции назначаются монархом, каждое действие даже этих назначенных органов признается имеющим политический raison d'etre, поскольку выражает (по крайней мере, предполагаемую) волю монарха… Полицейскому всемогуществу монарха корреспондирует политическое ничтожество, политическая смерть всех иных элементов государства»[168].

Касаясь форм автономии, К. А. Архиппов отмечал, что они бесконечно разнообразны. «Прежде всего, – писал он, – возможно… предоставление отдельным частям государственного целого права, голого, так сказать, установления личного состава тех или иных органов власти: каково, например, право населения (определенной части его) избирать должностных лиц, ведающих сбором налогов (излюбленные головы, целовальники и т. п. древней Руси), причем выборные в своей деятельности всецело подчиняются распоряжениям основного, централизованного аппарата…

В известном смысле противоположностью этому является другая «форма автономии» – известная под именем деконцентрации. Существо деконцентрации состоит в том, что определенные органы власти, назначаемые и сменяемые центральной властью (т. е. по линии функции «установительной» централизованные), в пределах определенного круга действий, управления пользуется правом самоопределения, автономны в сфере управления…

Сочетание первой формы «автономии» и второй дает то, что обычно называется самоуправлением»[169].

Федерально-юридическое ядро, правовой принцип такого самоуправления К. А. Архиппов видел в том, что некоторые органы власти не только управляют, но и устанавливаются независимо от центральной административной власти. «Жизненные воплощения этого принципа, – писал он, – разнообразятся в зависимости от того, насколько широкая сфера представляется первым в области управления, насколько свободно от влияния центральной власти осуществляется функция установления, в какой, наконец, пропорции сочетаются оба принципа. Если возможна, как мы видели, «чистая» деконцентрация, чистая децентрализация одной только функции управления, если в избирательном праве обычно осуществляется лишь «чистая» функция установления, то, разумеется, возможны и органы, независимые от центра в порядке установления, но более или менее зависимые от него в порядке осуществления функции управления, и наоборот. Но, думается, все это лишь количественные колебания в пределах одного и того же публично-правового типа – самоуправления.

Качественное изменение данного типа наступает лишь в случае или 1) полного исчезновения в нем одной из намеченных выше элементарных форм «автономии», или 2) включения в его состав нового элемента»[170].

Из всех возможных преобразований самоуправления наиболее интересными К. А. Архиппов считал сочетание самоуправления с правом самоопределения в области законодательства и установления высших органов власти. «Предоставление самоуправляющейся части политического организма права на самоопределение в области законодательства, – писал он, – и составляет «автономию» этой части в собственном, тесном (в отличие от установленного выше) смысле слова»[171].

К. А. Архиппов указывал, что чаще всего право самоопределения в сфере законодательства сочетается с «самоуправлением», преобразуя его в автономию в собственном смысле слова. Он отмечал, что обычная терминология признает автономическими лишь образования, обладающие правом издавать нормы, замещающие в определенной части государства законы общегосударственные. Однако он считал, что между таким правом и правом издавать какие бы то ни было юридические нормы различие, в особенности поскольку речь идет о советском праве, лишь степенное, количественное, а не качественное.

«Амплитуда колебания автономии, в тесном смысле слова, – подчеркивал он, – подобно праву на самоопределение в отношении других функций, чрезвычайно широка; имеющая нижним пределом право издавать нормы, подчиненные целой системе иерархически возвышающихся друг над другом норм, право издавать нормы по чрезвычайно узкому кругу дел, она верхним своим пределом имеет право издавать все без изъятия возможные юридические нормы, за исключением разве норм, определяющих данную часть политического организма, как самостоятельное, от целого независящее единство. Издание таких положений есть не что иное, как создание независимого государства»[172].

К. А. Архиппов отмечал, что определение автономии как способности самоуправляющейся единицы издавать местные законы так же формально, схематично, условно, как и все другие юридические определения. Он считал, что необходимой предпосылкой плодотворного применения этого понятия является постоянное признание его условности. «Эта условность и абстрактность понятия, – писал он, – выступает со всей силой, если мы обратим внимание на те реальные политические единства, которые обычно носят название самоуправляющиеся. Большинство самоуправляющихся единиц пользуется самостоятельностью не только в осуществлении функций самоуправления, но и в осуществлении нормо-творческой функции… С этой точки зрения большинство самоуправляющихся единиц может быть названо автономными в собственном смысле слова. Однако, во-первых, все же не все самоуправляющиеся единицы пользуются этим правом… а во-вторых, осуществление этой функции может быть поставлено в столь узкие рамки, как в смысле зависимости от «коронной» администрации, так и в смысле ограниченности возможных предметов регламентации, что самостоятельность в осуществлении этой функции будет… если и не развита, то близка к нулю.

Поэтому, анализируя юридический статус того или иного политического единства с точки зрения самостоятельности его в осуществлении государственно-властных функций, недостаточно сказать, что данное единство автономно в тесном смысле слова. Необходимо, сверх того, определить конкретный объем этой самостоятельности, сообразно изменению которого амплитуда колебания юридического статуса автономных единиц простирается от положения самоуправляющихся единиц в тесном смысле слова до положения самостоятельного государства»[173].