Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) - Анна Белицкая

Зона территориального развития относится к типу зон ускоренного экономического развития. Зоны ускоренного экономического развития присутствуют и в зарубежных правопорядках. Так, в Великобритании создаются «зоны предпринимательства» (Enterprise Zone), под которыми понимаются определенная правительством на срок в 10 лет ограниченная территория, создаваемая в целях стимулирования экономической деятельности, на которой в течение длительного времени наблюдался значительный спад экономической активности[17]. В Венгрии предпринимались попытки использовать предпринимательские зоны для подъема отсталых в экономическом отношении территорий с высоким уровнем безработицы, однако заметного развития эта форма не получила: из 11 зарегистрированных реально действует только одна – Захоньская предпринимательская зона[18]. В Польше особые экономические зоны также рассматриваются как один из важных инструментов проведения региональной политики с целью создания и активизации хозяйственной жизни в депрессивных регионах с высоким уровнем безработицы. В настоящее время в Польше существуют 14 специальных экономических зон[19]. В Японии действуют специальные зоны, связанные со структурными реформами, направленные на создание упрощенных условий для ведения определенного бизнеса там, где это ранее делать было невозможно. Указанные зоны, как предполагается, должны способствовать экономическому развитию регионов, привлечению в них прямых инвестиций. В настоящее время в Японии функционирует более 900 специальных зон, связанных со структурными реформами[20]. Использование специальных экономических зон с целью оживления экономики отдельных регионов также практикуется во Франции и в Соединенных Штатах Америки.

Зоны ускоренного экономического развития встречались в отечественной практике и ранее. Так, обеспечение ускоренного социально-экономического развития г. Выборга и Ленинградской области ставилось целью создания свободной экономической зоны в данном городе[21]. Согласно Закону об особой экономической зоне в Калининградской области особая экономическая зона в Калининградской области также является зоной ускоренного экономического развития.

Создание такого типа зон в настоящее время отвечает потребностям социально-экономического развития России и подпадает под одно из основных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.[22].

Так, согласно Концепции переход к новой модели пространственного развития российской экономики предполагает, в том числе, формирование новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, и создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий. Концепция также предполагает сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России с помощью мер социальной и региональной политики, укрепление системы стратегического управления региональным развитием, повышение комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил, повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что проект закона о зонах территориального развития подготовлен в целях сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в их экономику[23], т. е. принятие комментируемого Закона вполне соотносится с концептуальными задачами государства.

Цель создания является отличительной чертой, позволяющей оправдать принятие нового законодательного акта, при том что в России действует Закон об особых экономических зонах. Закон об особых экономических зонах принимался в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции (ст. 3 Закона об особых экономических зонах).

Отметим, что цель развития определенных отраслей экономики является распространенной целью создания особых экономических зон в мировой практике. Так, в Индии создаются специальные экономические зоны для привлечения инвестиций в сферу туризма[24].

Цели создания территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности в мировой практике можно разделить на несколько видов:

проведение общенациональной экономической реформы (такая модель встречается в Китае, Тайвани, Корее);

создание новых рабочих мест, противодействие растущей безработице (Тунис, Доминиканская республика);

использование специальной экономической зоны в качестве экспериментальной лаборатории, чтобы проверить эффективность различных политик и реформ (например, свободные порты в Китае);

привлечение иностранных инвестиций (большинство стран Среднего Востока)[25];

развитие и поддержка определенных отраслей народного хозяйства (Мексика, Малайзия, Таиланд – электроника);

ускоренное экономическое развитие и поддержка отдельных регионов (страны Восточной Европы, Франция, Великобритания, Япония).

Таким образом, по своему типу зона территориального развития и особая экономическая зона – две разные зоны: одна – зона ускоренного экономического развития, другая – отраслевая зона. Между тем, если определять цель более глобально, можно сказать, что целью создания обеих зон является привлечение инвестиций (в отрасль или регион), создание определенной формы государственно-частного партнерства, которое заключается в том, что государство оказывает определенные меры поддержки и создает частному партнеру благоприятные условия для осуществления предпринимательской (инвестиционной) деятельности на определенной территории (в отрасли), а частный партнер вкладывает инвестиции в развитие данной территории (отрасли).

Государственно-частное партнерство на территориях со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности в мировой практике имеет несколько различных моделей реализации, – это, например:

обеспечение инфраструктуры и услуг за пределами зоны (дороги, коммунальные услуги) в качестве поощрения за инвестирование в инфраструктуру и услуги в пределах зоны;

аккумулирование земельных участков для предоставления в аренду частному партнеру для развития земельных участков, в частности, разработки проектов застройки и т. д.;

схема строительство – управление – передача и строительство– владение – управление в отношении инфраструктуры и услуг внутри и вне зоны с государственными гарантиями и финансовой поддержкой государства;

контракты на управление государственной зоной или предоставление в аренду государственной зоны частному оператору.

В России в настоящее время государственно-частное партнерство находится в начальной стадии развития концепции: отсутствует федеральный закон о государственно-частном партнерстве, однако такие законы действуют на региональном уровне (Санкт-Петербург, Дагестан, Томская область и др.). Государственно-частное партнерство имеет большие перспективы в плане региональной политики, в частности, в рамках территорий со специальным режимом предпринимательства (как особых экономических зон, так и зон территориального развития).

Таким образом, по своей сути зона территориального развития и особая экономическая зона схожи – это территории с особым (льготным) режимом осуществления предпринимательской деятельности.

В части 2 комментируемой статьи содержится определение стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, предусматривающей создание зоны территориального развития.

Под стратегией понимается документ государственного стратегического планирования, утвержденный в установленном порядке и определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу с учетом особенностей, определенных комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6 настоящего Закона).

Государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. В соответствии с Концепцией долго срочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[26] сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривается ориентировать на создание условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойного качества жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.