Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Обобщая сказанное, можно заключить, что задачи, обнародованные правительством Тони Блэра в Договоре об оказании общественных услуг, это вопрос выбора. Однако любое пользующееся доверием правительство должно иметь четкие цели и обладать методикой их определения на каждом конкретном временном отрезке, чтобы выполнить намеченное (верным курсом оно движется или нет). Обнародование поставленных целей обеспечивает их прозрачность и увеличивает вероятность достижения, но требует большой политической смелости.

Отчасти для того, чтобы помочь решить амбициозную дилемму политика, о которой упоминал выше, осенью 2002 г. я разработал для Кабинета министров Карту реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний (Map of Delivery) (см. рис. 3.1). Эта карта была призвана помочь министрам оценить в целом те цели, за достижение которых они несли ответственность. На вертикальной оси координат отражена степень радикальности реформ. Для Уайтхолла традиционны разногласия: некоторые министры предпочитают смелые реформы (как их любил называть Блэр), но чиновники по большей части склонны к осмотрительным действиям, помня о том, как часто в прошлом самоуверенность приводила к максимальному количеству разногласий и минимальному результату. В ответ на стремление того или иного министра к радикальным реформам у чиновников всегда находится огромное количество скептических вопросов и реплик вроде: «А по карману ли нам это?», «А не страшно ли рисковать?», «Мы уже пробовали это раньше, но ничего не вышло», «А не лучше ли сначала отработать пробный проект?», «А не стоит ли провести более тщательные исследования в этой области?», «А что, если нам немного замедлить темпы реформирования?» или (еще до восстановления в 1999 г. парламента в Шотландии) «Не лучше ли сначала опробовать этот вариант где-нибудь у северных границ?». Типичный консервативный рефлекс, направленный на то, чтобы сохранить статус-кво. В условиях повышенных ожиданий со стороны общественности это приводит к управляемому спаду.

Картина меняется, если в центре внимания оказывается качество исполнения. Не слишком радикальная, но вполне убедительная идея при условии ее хорошего воплощения приведет к переменам и улучшит эффективность работы служб. В качестве примера можно привести наше неуклонное требование сократить к 2005 г. хотя бы до полугода время ожидания для пациентов, нуждающихся в хирургических операциях. Радикальная, смелая реформа при ее правильном проведении способствует трансформации. Возможность выбора пациентом времени и места проведения операции – это тоже трансформация. Кабинету министров и подчиненным министерствам необходимо соотнести существующую структуру и содержимое своего портфеля с целями и проследить, где на карте окажется каждый элемент.

Рис. 3.1. Карта реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний

Если все они будут находиться по левую руку, то потребуется со временем сместить их в другую сторону. Кстати, иногда для осуществления изменений необходимы противоречия, не ведущие к конкретным результатам (в споре рождается определение, как принято говорить у специалистов по связям с общественностью, но полемики на конечном этапе лучше избежать). Если реформировать придется все проекты в портфеле, то в целом программы слишком рискованны. Если же все проекты после оценки попадают в квадрат «Улучшение результатов», то, вероятнее всего, таким проектам не хватает амбициозности. Что касается целей, то следует стремиться к тому, чтобы перед каждым министерством стояла парочка действительно претенциозных, или, используя ведомственный жаргон, перспективных, задач, но в то же время нужны и такие, которые являются более осмотрительными. При таком подходе к формированию портфеля проектов риск сводится к минимуму. Вот почему, представ перед Комитетом по государственному управлению (Public Administration Select Committee), мы с Ником Макферсоном утверждали: если правительству удастся реализовать все намеченные цели, это будет свидетельствовать об отсутствии амбиций.

В некоторых своих частях наука добиваться результата настолько очевидна, что может показаться несомненной. Так, если у правительства есть какая-то цель или задача, то совершенно неоспоримо, что кто-то должен иметь план ее реализации. Иначе говоря, необходим план выполнения обещанного. Однако в первый срок пребывания Блэра у власти, как известно из отчета двух независимых экспертов перед комитетом по надзору за расходами на государственные услуги, такого плана не было. Об этом я не забывал ни на минуту, и в августе 2001 г. написал письмо к постоянным заместителям министра с просьбой прислать нам их планы. В этом обращении был элемент блефа: они не могли сказать мне правду и ответить, что у них нет планов, поэтому им пришлось к указанному сроку составлять искомые планы, поскольку выбора я им просто не оставил.

Затем мы обратились к преодолению той же проблемы на ином уровне. В извилистых коридорах Уайтхолла было не принято составлять планы. Там работали над серьезными политическими документами – это Белая книга, Зеленая книга, законы, правила, ответы на парламентские запросы. А вот составлением планов в Уайтхолле категорически не занимались. Поэтому, получив мою просьбу составить план работы по определенному направлению, чиновник Уайтхолла обычно принимался за написание вдумчивого текста, который, чтобы произвести впечатление на получателя, помещал в глянцевый конверт. Говоря языком одного из моих коллег, в Уайтхолле пишут эссе, декорированные скудными цифровыми данными, в надежде, что после их прочтения вам захочется оставить всех в покое. Разумеется, нам нужно было совсем другое. Мы хотели получить пусть черновые, но реальные, пусть не совсем четкие, но дельные и толковые планы – мятые или сложенные, пусть даже каракули на бумаге в пятнах от кофе и с неразборчивыми пометками на полях. Именно поэтому мы и не рассылали по министерствам никаких шаблонов или образцов, которые чиновники просто могли бы заполнить. Это было бы слишком простой механической работой для них, а мы хотели вовлечь их в анализ суровой реальности, получить стоящие предложения. Отсутствие образцов и шаблонов мы объясняли нежеланием осуществлять микроуправление их ведомствами.

А параметры, которые нас интересовали, были перечислены в письме об общем подходе, приведенном выше. Мы не требовали ничего из ряда вон выходящего. Нас интересовала стандартная практика управления проектами, научной дисциплины, которая появилась на базе инженерии во второй половине ХХ века и вошла в природу бизнеса. Прикладное программирование и управление проектом не гарантируют успеха, но обеспечивают – при энергичном их осуществлении – внимание к жизненно важным деталям и раннее выявление возникающих проблем.

Между 2001 и 2003 гг. в Уайтхолле по большей части говорили о необходимости усовершенствования программ и управления проектами. Отдел по управлению реформой государственной службы (Office of Public Service Reform) наряду с Отделом по управлению государственными расходами (Office of Government Commerce)[83] способствовал внедрению этой дисциплины, причем не только применительно к нашей Группе, но и в целом. Работа этих ведомств имела важные последствия, но, к сожалению, для нас, в 2001 г., слишком запоздалые. Планы, которые поступили к нам из министерств непосредственно к установленному сроку или с опозданием, были либо едва приемлемыми, либо совершенно неадекватными, как станет ясно из этой главы. Оглядываясь назад, я считаю, что мы могли бы оказать чиновникам более активное содействие. Нам следовало яснее, подробнее и доступнее разъяснить им, что за концепция лежала в основе нашей науки. Однако тогда, в августе 2001 г., мы не смогли этого сделать, потому что сами еще не все знали, и нам нужно было многому учиться.

Цепочка иерархических связей была необычайно важна для выполнения наших задач. Возможно, это всего лишь проблеск очевидного, но от этого он не становится менее важным. Нагляднее всего цепочку связей можно проследить, если представить себе, что именно происходит, когда какой-то из министров дает предвыборное обещание. Предположим, министр, как было в случае с Дэвидом Бланкеттом, пообещал повысить уровень грамотности и знания математики среди 11-летних учеников. Такое обещание позволяет предположить, что министр неким образом способен повлиять на то, что происходит в голове у каждого школьника в возрасте 11 лет. Например, где-нибудь в Уиднесе, на северо-западе Англии. И эту связь министра из Вестминстера с 11-летним школьником олицетворяет цепочка звеньев, представляющих собой последовательные этапы реализации реформы. На 11-летнего ученика в первую очередь влияет его преподаватель – это и есть первое звено в иерархической цепочке. На преподавателя оказывает воздействие школьный координатор по грамотности, над которым довлеет директор школы, – вот вам второе и третье звенья вышеупомянутой цепочки. Учитель также зависит от совета попечителей школы и местных властей (от местного отдела народного образования), а те – от регионального директора, ответственного за реализацию Национальной стратегии грамотности, который подотчетен национальному директору. Последний дает отчет в своих действиях руководителю Отдела стандартов и эффективности в Министерстве образования, а уже тот – министру. Вот мы и получили полное представление об иерархической бюрократической цепочке, ответственной за выполнение предвыборных обещаний.