Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

В области криминологии (в рамках Британской криминологической службы (British Crime Survey) данные о тенденциях в области преступности собирали по выборкам) до 2002 г. в отдельных полицейских подразделениях опросов вообще не проводили, и было совершенно невозможно определить, какое подразделение работает эффективно, а какое нет. В системе правосудия и исполнения наказаний дело обстояло так же применительно к условному наказанию, тюремному заключению и судебному разбирательству. Но хуже всего было в дорожно-транспортном секторе. Там платили 13 сотрудникам, чтобы те постоянно разъезжали по городу – по самым разным маршрутам, в разное время суток – и собирали данные, которые сводились воедино и обобщались раз в два года. ^общая мне об этом, чиновники неловко извинялись за то, что в разъездах находятся всего 12 человек, так как один днем раньше попал в ДТП. Ничего удивительного, что в этом министерстве не было никаких улучшений! Уже через три года под нашим давлением Министерство транспорта (Department for Transport) ввело регулярный ежедневный контроль на дорогах категории А[85] и автомагистралях в стране. Кроме того, стали измерять интенсивность движения в каждой зоне, где часто возникали пробки, например, мониторинг движения стали проводить в районе так называемого Бирмингемского узла (автострады М6, М42 и М5); там регулировали пробки, улучшая проходимость машин, тщательнее информировали водителей, что оказалось ко всеобщей пользе. Государственные служащие, отвечавшие за состояние на автодорогах, перестали отчаиваться и обрели надежду. Совместно с ними нам удалось сначала количественно определить, а затем и устранить наиболее распространенные причины задержек. Оказалось, что сбор данных не только полезен для контроля, но может и заинтересовать. В некоторых случаях у нас уходило 2–3 месяца на то, чтобы преодолеть сопротивление чиновников, мы убеждали их усовершенствовать сбор и учет статистических данных и систем, а когда удавалось добиться улучшений, тут все соглашались с тем, что дело сдвинулось с мертвой точки. И я готов побиться об заклад: хотя героические усилия сотрудников Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг так и остались неизвестными, все эти достижения являлись преимущественно результатом наших действий.

Еще до создания систем сбора сведений мы ввели в лексикон Уайтхолла новый термин – «траектория»[86]. Само понятие довольно простое, но его влияние весьма значительно. В рамках процесса планирования мы предложили соответствующим сотрудникам старшего звена соединить на графике тонкой линией точку, обозначающую настоящее положение дел, с той точкой, где намеченная цель должна будет находиться спустя три, четыре или пять лет (в зависимости от намеченного графика работ). Обращаясь к ним с этой просьбой, мы исходили из того, что чиновники министерств должны обдумать взаимосвязь между действиями, которые они собираются предпринять, и результатами, которые должны получить. Иначе говоря (проще, но яснее), они должны были обосновать свои предложения определенными фактическими данными. Попросить составить такую траекторию было несложно. А вот с умом начертить ее весьма нелегко. Данные в общественных науках далеко неоднозначны и неокончательны. Очень трудно спрогнозировать, какое именно конкретное действие по сравнению со множеством других переменных повлияет на ситуацию в целом (например, как введение Часа грамотности в начальных школах повлияет на уровень и стандарты чтения в школах). Для многих людей сложный поиск ответа начисто отбивает охоту вообще заниматься этим вопросом. А вот у нашей Группы была совершенно иная позиция: необходимо все-таки попытаться что-то предпринять на основе максимально достоверной информации и посмотреть, что из этого выйдет. Потом нужно начать анализировать предположение, которое и послужило стимулом к действию; делать это можно по мере поступления информации по механизму обратной связи, тем самым улучшая и аналитическую работу. Другими словами, следует сочетать построение траектории и реальные данные и постоянно учиться. Например, важно было соотносить статистику времени ожидания в приемных покоях больниц с траекториями. Если предположить, что в целом картина получается неблагополучной, все равно существуют больницы, где дело обстоит хорошо. И тогда неизбежен вопрос: что они такого делают, чего нет у других? При этом речь может идти о чем угодно – об операциях в области оториноларингологии или о тяжелых ортопедических хирургических вмешательствах. И снова встает тот же вопрос: в чем причина различий?

Если данные поступают достаточно быстро и система успевает вовремя на них отреагировать, а те, кто использует эту информацию, обладают конструктивным мышлением, проблемы удается разрешить еще до того, как они перерастут в кризисы или обернутся абсолютной неудачей. Судя по комментариям работы правительства в прессе, для каждого комплекса сложных проблем, стоящих перед современным обществом, есть совершенно верные или абсолютно неверные решения, и все будет прекрасно, если, как их величают, тугодумы от политики выберут верное решение. Но в действительности крупные государственные услуги и социальные проблемы обычно значительно сложнее, чем представляется. И решение находится не с помощью применения одного-единственного средства, а при постоянном использовании целого спектра действий. При подобных обстоятельствах большинству тех, кто отвечает за политику, необходимы позитивный подход и способность быстро учиться (более всего). На самом деле при реализации сложных программ, нацеленных на оперативное, крупномасштабное совершенствование в одной из областей экономики, умение «схватывать на лету», то есть учиться в процессе работы, жизненно необходимо, потому что никто не знает всего сразу и заведомо. В одной из работ гарвардского профессора Рона Хейфеца выведен любопытный афоризм: «Сложные проблемы адаптации требуют способного адаптироваться руководства» [Heifetz, 1994]. А вот президент Эйзенхауэр сформулировал это гораздо проще, сказав: «План – ничто, планирование – все».

Конечно, когда Группа впервые потребовала от министерств представить графики, все выше перечисленные соображения были незнакомы чиновникам Уайтхолла. Они поначалу более всего опасались того, что от них потребуют данные, отражающие будущее состояние дел. А это было чревато двумя проблемами. Во-первых, сделанный ими прогноз мог стать достоянием общественности, и в прессе его воспримут как намеченную цель или обещание непременно чего-то достичь. Страх был вполне реальным, но ему, к счастью, не суждено было осуществиться. Во-вторых, чиновники боялись, что в случае неверного прогнозирования ответственность ляжет на министерство в целом. Нашей Группе было очень важно преодолеть такую реакцию. Ведь, в конце концов, стремясь к переменам, мы хотели понять потенциал траекторий, чтобы организовать обучение. Именно поэтому, когда кто-то выражал свои опасения, мы обычно отвечали, что прогнозы, как правило, редко бывают точными; если так случится, что прогноз не оправдается, главное – сделать должный вывод. Понять, какие предположения оказались неверными, какие перемены не удалось предугадать. При этом я цитировал дирижера Бенджамина Зандера, который советовал своим сильно сфальшивившим музыкантам не ругаться грубо, а тихо произносить про себя: «Какая прелесть!»

Со временем построение графиков в виде траекторий стало привычным делом в Уайтхолле, опорой науки о том, как добиться результата. Разумеется, сказанное отнюдь не означает, что все присылаемые нам графики были хорошо продуманы или отлично выполнены. Некоторые действительно были великолепны, как, например, тот, что мы получили с опозданием в 2004 г., – об обеспечении надежности железнодорожного движения. Но другие были сырыми. Мой заслуженный коллега Тони О’Коннор, один из виртуозов составления графиков, имел обыкновение шутить по этому поводу: «Получив распоряжение составить какой-нибудь график, чиновники в Уайтхолле начинали лихорадочно искать свой самый совершенный аналитический инструмент – линейку». Но даже и это было шагом вперед.

Главным элементом любого процесса, предполагающего достижение неких результатов, всегда является совещание, посвященное отчету тех, кто отвечает за работу. Как уже говорилось, учрежденные Тони Блэром совещания по ходу реформ, на которых отчитывались соответствующие министры, стали для Группы частью рутинной деятельности. Некое подобие таких совещаний зародилось еще во время первого пребывания лейбористов у власти. На протяжении всего этого времени руководители Министерства образования – Бланкетт, Байерс (затем его место заняла Моррис), Бичард и я – совещались с Тони Блэром при участии его советников регулярно раз в два месяца. На половину этих встреч также приглашали главного школьного инспектора Криса Вудхеда. Вместе с ним мы заранее готовили отчет с обзором достижений и анализом новых проблем (что отнюдь не всегда давалось легко)[87]. По воспоминаниям биографа Тони Блэра Энтони Селдона, с осени 1999 г. «Блэр все больше времени проводил на двусторонних встречах с министрами образования, здравоохранения, социального обеспечения, транспорта… а также с министром внутренних дел» [Seldon, 2004, p. 432]. Именно подобные встречи и стали прототипом для будущих совещаний по ходу реформ во второй срок правления Блэра. Однако подозреваю, что большинство из них были посвящены преимущественно политике и стратегии, а не эффективности исполнения, что должно являться ключевым вопросом на таких встречах. Правда, было одно совещание, которое действительно было посвящено эффективности исполнения, и оно стало легендой Уайтхолла. На нем чиновники Министерства внутренних дел провели презентацию и показали, как преступность неуклонно росла во время экономического кризиса из-за высокого уровня безработицы, а в период экономического роста повышалась потому, что увеличилось количество товаров и у людей появилось больше шансов совершить кражу! Нетрудно представить отношение премьер-министра к подобному фатализму! Тем не менее таково было весьма распространенное воззрение на преступность. Например, Рой Дженкинс, бывший ранее министром внутренних дел, предостерегал Дэвида Бланкетта, собиравшегося стать министром внутренних дел в первый срок пребывания лейбористов у власти, что ему не следует заниматься снижением уровня преступности, просто потому, что нет рычагов воздействия на нее. Неудивительно, что Бланкетт проигнорировал этот мрачный совет.