Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

В тот же день мне позвонил Милбурн. Несмотря на одобрение комитетом по надзору за расходами на государственные услуги, он был настроен скептически: сработают ли наши предложения на практике? Милбурн благосклонно воспринял задачи, стоящие перед Группой, но не хотел конфликта интересов при выполнении контрольных функций. Как оказалось, его опасения были оправданными. На самом деле Казначейство и Группа теснейшим образом сотрудничали, особенно во время запарки, как любили говорить в Уайтхолле. А комитет был склонен сосредоточиваться на главных вопросах расходования средств на государственные услуги, а не на прогрессе в выполнении задач, находившихся под контролем Группы. И, как часто случается в политике, острейшие противоречия возникали как раз по поводу тех вопросов, которые, как выяснялось в итоге, не имели никакого отношения к делу.

На той же неделе я вел семинар по работе Группы, в котором приняли участие главы четырех ключевых министерств. Семинар проходил под председательством

Макдональда, в великолепном зале с колоннами – на Даунинг-стрит, 10. Открыл его сам Блэр. Он подчеркнул, насколько важными считает работу Группы и выполняемые ею задачи. Моя презентация была содержательной и вызвала оживленную дискуссию. Но значимость события заключалась в его символичности. Создание Группы было «освящено» премьер-министром в присутствии основных игроков. А ведь именно символика так часто подкрепляет влияние. В то время я отметил: «Когда Блэр встал и собрался уходить (он отбывал в Камбрию в связи с бушевавшей там эпидемией ящура), на прощание он коснулся моего плеча в знак дружеского расположения. Не думаю, что это был обдуманный жест с его стороны, но для меня, особенно в присутствии той аудитории, это было проявлением огромной благосклонности».

К тому времени, когда я, как и остальные чиновники из Уайтхолла, вернулся после летних каникул (в моем случае это был трехнедельный отдых в Хэкни), у Группы уже были миссия, контакты и зачатки репутации.

Теперь предстояло решить, что делать.

Глава 3

Наука добиваться результата

Майкл расскажет вам о том, как функционирует Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, а лично я называю это наукой добиваться результата.

Характер задачи

Нескладное выражение – «наука добиваться результата» (deliverology[73]). Но Ник Макферсон предложил его, и оно прижилось в Уайтхолле, став местным термином для краткого обозначения всех методов, которые мы разработали в Группе для того, чтобы обеспечить реализацию предвыборных обещаний о реформах в сфере государственных услуг. Мои сомнения в существовании подобной науки рассеял один незначительный случай. Еще не имеющий практического опыта персонал Группы было решено разместить в доме № 53 по Парламент-стрит, как раз там, где заканчивалась Даунинг-стрит. Зажатый между Министерством здравоохранения и печально известным пабом «Red Lion», где политики от здравоохранения скармливали жадным до информации журналистам не понятные непосвященным отрывочные сведения («метали искусственный бисер перед настоящими свиньями», как кто-то метко охарактеризовал обучение в подготовительной школе, но это сравнение представляется мне уместным и в данном случае). Само здание, где нам предстояло расположиться, было грязным и обшарпанным. Некогда белоснежные тюлевые занавески безнадежно посерели, а в наши комнаты нужно было подниматься по угрожающе шаткой деревянной лестнице, которая пришлась бы по вкусу Альфреду Хичкоку. Единственным отрадным фактом было то, что здесь размещался лондонский офис Изамбарда Кингдома Брюнеля[74], так что хотя бы с точки зрения эффективности деятельности мы получили поистине достойное наследство в виде этого здания.

В любом случае мы были чрезвычайно рады приступить к делу, и для начала заботливая сотрудница моего офиса Кейт Миронидис отправила в отдел снабжения Кабинета министров заявку на чайный сервиз для шести персон (новые чашки, блюдца и чайные ложки). Если уж мы не могли порадовать наших гостей чистотой и современной обстановкой, то, по крайней мере, предложить им кофе или чай в приличной чашке было, казалось бы, в наших силах. Отправив заявку, Кейт стала ждать. Спустя шесть недель и после многочисленных вежливых, но настойчивых телефонных звонков нам наконец доставили объемный ящик из фанеры. «Прислали-таки», – решила Кейт, нетерпеливо открывая посылку, словно ребенок в предвкушении рождественского подарка. И начала вытаскивать из ящика большие куски мятой упаковочной бумаги, которыми обычно перекладывают посуду. Вытаскивала, вытаскивала и вытаскивала, а на самом дне этого огромного ящика обнаружила шесть чайных ложечек и всего одно сиротливо лежащее блюдце. Мы старались представить себе человека, сокрытого где-то в чреве бюрократической махины, который взял этот гигантский ящик, нашел шесть ложечек и одно блюдце, трепетно положил все на самое дно, затем тщательно набил ящик доверху бумагой, закрыл посылку, правильно написал адрес (не забыв и почтовый индекс) и после этого, позаботившись об отправке, возможно, удовлетворенно откинулся на спинку стула и подумал: «Вот и хорошо, дело сделано!»

Конечно, абсурдно и нелепо, но невероятно символично, поскольку отражает масштаб труднейшего реформирования государственной службы, которое предстояло предпринять. И я хорошо помню, что выявили независимые эксперты при анализе неудачного осуществления одной из приоритетных целей правительства в первый срок его пребывания у власти – отсутствие плана.

Установленные нами в июле контакты были предпосылкой для успеха, но не более. Мы еще не приступили даже к поиску ответа на важнейший из стоявших перед нами вопросов: как могут 40 человек, то есть малочисленная группа людей, каковой мы являлись в первые недели своей работы, реально повлиять на выполнение обещаний, данных миллионам граждан? Если же взглянуть на этот вопрос с более насущной для всего мира точки зрения, то он мог звучать и так: как правительство, даже возглавляемое человеком с такими обширными властными полномочиями, как у нашего премьер-министра, может добиться от громоздкой бюрократии и еще более громоздкой государственной службы (применительно к Великобритании речь идет почти о 5 млн служащих, то есть о четверти всей рабочей силы) действительно поддающихся количественному измерению улучшений в работе за срок в три-четыре года? Если сказать короче: как применить власть премьер-министра на практике?

Вопрос стоял достаточно остро задолго до того, как в XIX веке были изобретены первые бюрократические аппараты и государственные услуги. Еще в 1640 г. незадачливый Карл I сетовал (вскоре после этого ему отрубили голову), что «дел обычно больше, чем обязательств их сделать». Он был не первым и не последним, кто осознал суть проблемы, когда было уже слишком поздно. Спустя 300 лет, комментируя попытки консервативного правительства реформировать систему социального государства, Николас Тимминз сделал аналогичное замечание: «Большая часть истории образования, здравоохранения и других государственных услуг на протяжении 1980-х гг. сводилась к поиску рычагов, надавив на которые государственные чиновники добивались количественно измеряемых результатов» [Timmins, 1995, p. 398].

Мое излюбленное сетование принадлежит бывшему премьер-министру России Виктору Черномырдину, который подобно многим политикам начал стремительную карьеру с огромных надежд, а закончил горьким разочарованием. «Хотели как лучше, – жаловался он, – а получилось как всегда».

Разумеется, не только политики постепенно становятся устало циничными. Государственные служащие также подвержены этому вирусу, поскольку именно на их работе сказываются (и не самым благоприятным образом) бравурные заявления о проведении реформы, которая потом куда-то бесследно исчезает. Вероятно, им тоже сначала обещали чайные сервизы, а затем присылали одно жалкое блюдечко. Спустя некоторое время торжественное объявление о проведении очередной реформы воспринимается уже скептически, и на него реагируют, недоверчиво приподняв бровь или критически сжав губы. Вот как описал это положение один из государственных чиновников в 1990-х гг.: «Реформы похожи на лондонские автобусы: не страшно, если вы на один опоздали, через минуту придет другой».

Успешному проведению реформ мешает множество препятствий, и никто не удивляется, что в итоге ничего не получается. Отсутствие позитивного опыта порождает не только цинизм. Заметна тенденция к осуществлению необременительных и маломасштабных проектов, которые лишь слегка затрагивают проблемную область, но не меняют ситуацию коренным образом. Всегда присутствует риск спустить на тормозах предложение ради достижения консенсуса, что чаще всего приводит к преображению рычащего льва в писклявую мышь. Есть риск и того, что, прежде чем скажутся результаты реформы, политическая повестка дня изменится, внимание переместится на другой объект и до конца не преобразованные службы снова погрузятся в свое первоначальное состояние. А более всего актуальна опасность недооценить необычайно убийственную силу ведомственной инерции. Неудивительно, что многие реформы проваливаются благодаря ей. Я забыл сказать еще о двух барьерах – это убожество идей и сплошная некомпетентность, которые настолько очевидны, что не заслуживали бы упоминания, если бы не их «родословная»: помните подушный налог?[75]