Конституционное право Российской Федерации. Учебник - Сергей Хмелевский

• местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; вместе с тем реформа местного самоуправления еще требует принятия мер для своего завершения.

3. Федерализм и разделение властей. Относительно самостоятельной формой разделения властей, занимающей следующую ступень после разделения публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную, является ее разделение в рамках единого федеративного государства между субъектами федерации и федерацией в целом.

В принципе Россия в силу обширности ее территории и огромного разнообразия жизненных условий населяющих ее народов – исторических, национальных, экономических, природных и пр. – в состоянии сохранить себя как единое и цельное государство при условии наличия одной из двух основополагающих основ государственно-правового устройства: а) либо унитаризма с жестким централизованным управлением, б) либо федерализма, предполагающего децентрализацию управления, опирающегося на строгое регулирование компетенции федеральной и региональных властей.

Федеративное устройство Российского государства имеет главным своим назначением установление оптимального соотношения между государственным целым и его частями, позволяющего преодолевать негативные последствия как излишней централизации, так и сепаратизма, раздробленности, а также приближать власть и управление к интересам всех групп населения и всех граждан. Именно федерализм дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Эти субъекты Федерации, согласно Конституции РФ, являются равноправными. Статус республики, входящей в Федерацию, определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус входящих в Федерацию края, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Ряд прав субъектов РФ вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного Договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров РФ с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статьи 71,72 и 73 Конституции РФ определяют предметы ведения РФ, субъектов Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов.

В рамках предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) осуществляется государственная власть РФ в лице ее органов. Принимаемые по предметам ведения федеральные конституционные законы имеют прямое действие на всей территории Федерации. Для осуществления своих полномочий федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, причем по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ они могут передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Ст. 72 Конституции РФ устанавливает перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации, а субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые должны находиться в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения, и не противоречить им во избежание утраты юридической силы.

Наконец, вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ее и субъектов Федерации ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Система государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По соглашению с федеральными органами исполнительной власти субъекты РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Конечно, разделение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов Федерации требует решения еще многих конституционно-правовых проблем, в частности, выстраивания и надлежащей «обкатки» системы т. н. «вертикали власти». Незавершенность формирования российской модели федерализма делает налаживание такой системы особенно актуальным. Далее – это защита единого общероссийского правового пространства. В числе ее мер предусматривается подписание договоров о разграничении пределов ведения и полномочий с проведением экспертиз на предмет соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Правительству РФ, иным федеральным ведомствам поручено выявлять правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации и подготавливать соответствующие запросы в Конституционный Суд РФ. Обязанность инициировать судебное оспаривание незаконных нормативных правовых актов, относящихся к предмету конституционного размежевания властных и исполнительных полномочий органов Федерации и субъектов Федерации, возложена Президентом РФ на Генеральную прокуратуру РФ. Вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, а также несоблюдения должностными лицами федеральных законов, указов Президента РФ, судебных решений, все чаще становятся предметом рассмотрения Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Многое в этом отношении зависит и от Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Усиливается в данном плане и соответствующая скоординированная федеральным центром деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Таковы в общих чертах принципиально значимые конституционные рамки разделения власти между Федерацией и ее субъектами в рамках единого федеративного Российского государства.

4. О суверенитете и передаче полномочий. Согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами РФ, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

Передача части властных полномочий – это есть конкретная форма разделения государственной власти между суверенным государством, поступившимся частью своих властных полномочий, и межгосударственным объединением, действующим в рамках делегированных ему государствами-учредителями полномочий. Любое межгосударственное объединение – субъект международного публичного права и отношения между ним и другими государствами, в том числе и государствами-учредителями, не носят властно-правового характера. Разделение властей в данном случае выступает в форме передачи государством-учредителем части своих полномочий межгосударственному объединению.

В соответствии со ст. 79 Конституции РФ и ст. 8 Конституции Республики Беларусь оба эти государства образовали Союз – межгосударственное объединение. Каждое государство – участник Союза сохраняет свои: государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, Государственный Флаг, Герб, Гимн и другие атрибуты государственности. Государства – учредители Союза имеют право вносить по взаимному согласию изменения и дополнения в Договор и Устав Союза, которые подлежат ратификации. Договор о Союзе Беларуси и России является бессрочным. Любая из сторон вправе выйти в любое время из Союза, уведомив об этом в письменной форме другое государство-участника за 12 месяцев до выхода.