Конституционное право Российской Федерации. Учебник - Сергей Хмелевский

В-девятых, компетенция органов государства может меняться конституционным, как правило, путем. Государственная власть, рассматриваемая и в целом, и в вариантах своих функциональных проявлений, по существу, неограниченна, что обусловлено ее суверенным характером, если, разумеется, не учитывать в качестве ограничителей объективные условия существования публичной власти. Между тем, сведение президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей к компетенции соответствующих органов государства это – известное отождествление того и другого, из чего следует знаменитая, хотя, в принципе, и не совсем корректная формула: разделение властей = разделению труда (функций) по управлению государством, а поскольку разделение труда имеет место де-факто со времени появления государственно-организованного общества, то теми же сроками исчисляется появление и существование принципа разделения властей.

Французский политолог и правовед Ж.-Ш. Шабо в работе «Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления» отмечает, что среди читателей Монтескье встречаются люди, приписывающие этому мыслителю тезисы, которые он не придумал – взять хотя бы знаменитую французскую теорию разделения властей: «Монтескье написал II–VII книги трудов «О духе законов» еще до путешествия в Англию, читая «Политику» Аристотеля. Различия между исполнительной, законодательной и судебной властями были предметом исследования в «Политике»… Каждая из властей определяет себя на основе выполняемой ею функции, а сама эта тройная функциональность определяется актом, трактуемым в качестве центрального для любой политической власти – законом. Таким образом, имеются организмы, создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Нынешнее признание этого разделения властей и вытекающие отсюда теории политических режимов показывают, что без него не обойтись».

Если закон, вернее сказать, конституция определяет «тройную функциональность», а функция, в свою очередь, определяет соответствующую ей власть, то разделение властей, действительно, можно было бы в любое время «ввести», стоит лишь включить в текст основного закона необходимые для этого статьи. В действительности же, как мы хорошо знаем, самые демократические и прогрессивные формулы, включенные в конституцию, не создают правовую реальность. Ни демократический, ни правовой характер государства не становятся реальностью от того, что соответствующие определения содержатся в основном законе государства. Не возникает от этого и гражданское общество. Разделение властей не составляет исключения. Оно также не появляется путем его «введения» в конституцию. Отсюда, не столько де-юре, сколько дефакто разделение властей обусловлено потребностями формирующихся гражданского общества и правового государства.

В-десятых, разделение властей – это структуризация государственной власти правом. В статье «Конституционный строй: социальный и правовой аспект» А. М. Яковлев выделяет функциональное назначение конституции в качестве ограничителя государственной власти, подчеркивая при этом, что теоретические основы подобного представления о центральном предназначении основного закона прослеживаются еще со времен античности. Центральным институтом ограничения государственной власти, а тем самым и неотъемлемым признаком конституционного строя А. М. Яковлев считает принцип разделения властей.

При этом принципиальным для этой проблемы он полагает понимание предмета такого разделения: есть ли это разделение ветвей власти или речь идет о разделении властных функций, признается ли за принципом разделения властей роль гаранта от государственного всесилия, произвола правителя или этот принцип сводится к организационному методу различения функций государственного управления?

Не касаясь вопроса о роли конституции в качестве ограничителя государственной власти – проблемы большей частью намеренно отвлеченной, поскольку при таком подходе все право в целом, равно как и отдельные правовые установления и институты, права и свободы личности и др., можно отнести с равным основаниям к ограничениям государственной власти, в то время как принципиальной важности вопрос о соотношении и взаимодействии государственной власти и права не только не решается, но и не ставится, подчеркнем, что принцип разделения властей, как уже было отмечено выше, призван ввести властные проявления государства, что, собственно, и есть государственная власть, в конституционно установленные формы и методы (законодательствование, исполнение законодательства, правосудие) посредством наделения соответствующих государственных органов полномочиями (компетенцией) и добиваясь обеспечения определенного баланса властных проявлений (властей) в соотношении этих форм и методов, при том что власть государственная едина по своему источнику и по своей социальной и правовой природе. Структуризация государственной власти посредством права включает в себя по необходимости и возможности ее ограничения, хотя сводить все к ограничению, на наш взгляд, было бы неверно. Правовая структуризация государственной власти, понимаемая как разделение властей, включает в себя в качестве предмета разделения саму власть по «ветвям», что не лишает государственную власть ее основного качества – целостности и единства, и как следствие этого – разделение полномочий (компетенции) законодательных, исполнительных и судебных органов. Сами же эти полномочия (компетенция) не есть формы разделенной власти, а представляют собою правовые формы структуризации власти – согласно конституционному принципу разделения властей. Такая структуризация государственной власти имеет, разумеется, свое назначение, включающее в том числе и обеспечение гарантий от чрезмерной концентрации власти в руках одной из ее «ветвей», от государственного всесилия и произвола.

В-одиннадцатых, все власти действуют на единой и, как правило, постоянной правовой основе. Однако необходимость функционирования всех властей в режиме законности, строгого и неуклонного исполнения всеми ими предписаний и установлений, содержащихся в актах, принимаемых органами законодательной власти, может послужить основанием для вывода о верховенстве законодательной власти, которое отдельные исследователи относят даже к общим постулатам теории разделения властей. Основание для такого рода выводов дают высказывания основоположников указанной теории. Например, по Дж. Локку: «То, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».

Но совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной?

Само понятие «верховенство» предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может. Умаляет ли это обстоятельство законодательную власть как власть в условиях демократического государства представительную? Думается, что не умаляет вовсе, поскольку следует различать законодательствование в качестве государственной функции (одной из ветвей или отраслей власти), конституционные полномочия (компетенцию) законодательного органа государства, что само по себе «властью» не является, и само законодательство, воздействующее на образование правового режима, в котором осуществляется вся жизнедеятельность общества и функционирует государство («правовое») со всеми своими институтами и органами, включая и законодательные. Законодательная власть в лице представительного органа монопольно осуществляет законотворчество, при том что в данном государстве законы обладают высшей юридической силой, законодательным верховенством. Исполнительная власть и власть судебная, будучи самостоятельными и независимыми, посредством конституционно уполномоченных на то государственных органов реализуют законы в процессе исполнительной и судебной деятельности и обладают правом лишь на ограниченное нормотворчество в рамках и в строгом соответствии с действующим законодательством.

Нормотворчество в соответствии с законом и в пределах предоставленных прав – со стороны исполнительных, а в некоторых случаях и судебных органов («прецедентное право» в англосаксонской правовой системе, руководящие разъяснения по конкретным делам Верховного Суда РФ и пр.) – необходимый вид государственной деятельности. В связи с этим трудно согласиться с позицией B. C. Нерсесянца, который утверждает, что «в принципе исполнительная власть не имеет правотворческих полномочий, не имеет права принимать общеобязательные акты; она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативой в соответствующих звеньях представительной системы и, следовательно, возможностью таким путем влиять на направление, характер и содержание правотворческого процесса. В этом один из существующих моментов разделения властей и правовой государственности. У нас же пока все звенья исполнительно-распорядительной власти системы наделены полномочиями «в пределах своей компетенции» издавать общеобязательные акты, что по существу означает признание за ними полномочий представительного и законодательного (правотворческого) органа. Однако ясно, что устанавливая общеобязательные нормы, органы исполнительной власти осуществляют не свойственные и не принадлежащие им функции представительной (правотворческой) власти и как раз выходят за «пределы своей компетенции». Отсюда неизбежные при таком смешении функций и полномочий представительных и исполнительных органов подмена закона и других актов представительной власти».