Право и межгосударственные объединения - Коллектив авторов

Нарастание интеграционных государственно-правовых тенденций приводит в последние годы к увеличению объема участия стран в межгосударственных объединениях. Удельный вес их международных обязательств в рамках различных объединений растет. Причем добровольное принятие членских обязательств нередко сопровождается их «пересечением», дублированием или даже противоречием. Государства начинают избирательно относиться к выполнению членских обязательств, предпочитая одни и оставляя без реализации другие. Подобные приоритеты отражают переменчивость их курсов на международной арене и делают неустойчивыми некоторые объединения.

Какое же право регулирует создание и деятельность межгосударственных объединений? Думается, в этом процессе используется весь набор правовых средств. На этапе формирования приоритет имеют нормы конституционного и международного права, в процессе функционирования и развития – собственно акты межгосударственных объединений и соответствующие отрасли, институты национальных законодательств. Не последнюю роль здесь играет сравнительное правоведение как инструмент анализа, сравнения и сближения национальных норм и актов различных государств.

Сказанное объясняет необходимость научного анализа проблем государственно-правовой интеграции, ранее остававшихся вне рамок юридической науки.

В соответствии с решением Совета Межпарламентской Ассамблеи СНГ Центр публичного права МПА провел 20 октября 1999 г. международный консультативный семинар на тему «Межгосударственные объединения и эволюция конституционных институтов». В работе семинара приняли участие парламентарии и иные представители государств – участников СНГ, специалисты министерств РФ, работники аппаратов межгосударственных органов, ученые и преподаватели высших учебных заведений. В ходе семинара был обсужден комплекс актуальных вопросов, связанных с новыми аспектами соотношения межгосударственных объединений и национальной государственности. Расширяющееся участие государств СНГ в формировании и деятельности международных структур благоприятным образом отражается на развитии экономики, политической и социальной сфере.

В то же время в условиях интеграции особое значение приобретает механизм деятельности государств в составе объединений. К сожалению, не всегда в полной мере учитывается специфика универсальных и региональных структур и таких объединений государств, как сообщества, содружества, конфедерации, союзы. Это порождает трудности с выполнением обязательств, налагаемых учредительными договорами на участвующие государства.

Участники семинара отметили разнообразие конституционных форм участия государств в межгосударственных объединениях. Выявилась и сложность реального процесса «совмещения» международных и конституционных институтов. На передний план выдвигаются проблемы соотношения национальных и международных правовых актов преодоления расхождений и более мягкой имплементации международных норм в национальной правовой системе.

Действительно, проблема формирования и развития межгосударственных объединений и участия в них государств приобретает важнейшее значение в современный период. Нарастающие интегративные процессы требуют глубокого анализа природы и видов международных объединений, их научно обоснованной классификации. Это позволит обогатить теорию государства новыми выводами о соотношении национально-государственных и межгосударственных начал в жизни общества и мирового сообщества, о пределах ограничения национального суверенитета, об объеме приобретаемых государством общих функций. Поэтому столь важно обстоятельно исследовать механизм вступления государств в межгосударственные объединения и характер участия в выполнении их задач, растущее влияние на государственные структуры и правовую систему межгосударственных институтов и норм, ключевую роль конституции как фактора стабильности и адаптивности к этим процессам.

Предстоит продолжить анализ статуса и видов международных организаций, межгосударственных объединений и союзов, имея в виду специфику их целей, функций и прав, сфер действия, внутреннего устройства. Особого внимания заслуживает оценка структуры внутриуставных органов и представительства государств, разграничения их компетенции, а также соотношения с компетенцией государственных органов – законодательных, исполнительных и судебных. Актуален вопрос о процедурах передачи полномочий надгосударственным органам.

Межгосударственные объединения создаются на основе суверенных прав государств и их свободного волеизъявления в соответствии с нормами конституций. Но конституционные модели участия неодинаковы в разных странах.

Так, ст. 79 Конституции РФ констатирует, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях, передавать межгосударственным объединениям часть своих полномочий в соответствии с международными договорами при условии, что, передача полномочий не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя России.

С указанными положениями коррелируют нормы п. 4 ст. 15 Конституции РФ об общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ как составной части ее правовой системы. Установлен приоритет применения правил международного договора, если им не соответствуют нормы закона.

Более конкретно урегулированы рассматриваемые вопросы в Конституции Республики Беларусь. К компетенции Конституционного суда отнесена дача заключений о соответствии актов межгосударственных объединений, в которые входит страна, конституции и ратифицированным международно-правовым актам, законам и декретам (ст. 116). Предусмотрена проверка на соответствие ратифицированным международно-правовым актам актов любого государственного органа.

Вопросам участия Федеративной Республики Германии в межгосударственных объединениях посвящены нормы Конституции Германии. В ст. 23 содержатся положения о том, что для создания объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского Союза, который привержен принципам демократии, правового, социального и федеративного государства, а также принципу субсидиарности, и обеспечивает защиту основных прав. Для этого Федерация может путем принятия закона, требующего одобрения Бундесрата, передавать суверенные права. На учредительные договоры Европейского Союза, а также на изменение его договорных основ и на аналогичные нормы, которые изменяют или дополняют содержание Основного закона, либо сделают такие изменения или дополнения возможными, распространяются абз. 2 и 3 ст. 79.

С учетом федеративного устройства стран установлено, что Бундестаг и – через Бундесрат – земли участвуют в делах Европейского Союза. Федеральное правительство должно незамедлительно предоставлять Бундестагу и Бундесрату полную информацию. Федеральное правительство до начала своего участия в принятии правовых актов Европейского Союза предоставляет Бундестагу возможность дать по ним заключение. На переговорах Федеральное правительство учитывает заключения Бундестага. Подробности регулируются законом.

Федерация может на основании закона передавать осуществление своих суверенных прав межгосударственным учреждениям (ст. 24). Осуществление суверенных прав в области государственных полномочий и государственных задач, входящих в компетенцию земель, может передаваться ими с согласия Федерального правительства приграничным учреждениям сопредельных государств.

Федерация может в целях обеспечения мира войти в систему взаимной коллективной безопасности; при этом она согласится на ограничения своих суверенных прав в целях установления и обеспечения мирного и прочного порядка в Европе и в отношениях между народами всего мира.

В целях урегулирования межгосударственных споров Федерация присоединится к соглашениям о международном арбитраже с единой для всех широкой и обязательной юрисдикцией.

Общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют приоритет перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для проживающих на территории Федерации лиц (ст. 25).

В Конституции Франции разд. XIV посвящен соглашениям об объединении. Республика может заключать соглашения с государствами, которые желают соединиться с ней с целью развития их цивилизации (ст. 78).

В разд. XV «О Европейских сообществах и Европейском Союзе» установлено, что Республика принимает участие в Европейских сообществах и Европейском Союзе, учрежденных свободным выбором государств в силу заключенных ими договоров, для совместной реализации некоторых своих полномочий.